某市推行党内案件审理助辩制的实践与思考

“党内民主是党的生命”。党内民主的实质是党员民主权利的落实。高度重视、切实维护和不断发展党员民主权利包括违纪党员的民主权益，是我党的优良传统。XX年起，盐城市纪委在上级纪委的指导下，根据国家法律法规和党内条规的有关规定，在试点的基础上积极推行党纪案件审理助辩制，有效地落实了违纪党员可以请他人为其辩护的权利，保障了违纪党员的民主权益，取得了较好的政治和社会效果。XX年以来，全市实施助辩案件187件，占案件总数的11,采纳助辩意见106条,占提出意见的28，经助辩的案件截至目前无一申诉。中央纪委审理室调研后认为，这一制度的破题，对于从操作层面落实《党章》明确的“其他党员可以为违纪党员作证和辩护”的规定具有里程碑意义。中央党校党建部在调研后也认为，这一制度的推行是“发展党内民主的创新性探索”。
一、推行助辩制的理论依据
——公法依据。首先，宪法中保障公民的申诉权是党内案件审理助辩制度的法律基础。宪法是国家的根本大法，任何个人、任何组织必须严格遵守。我国宪法明确规定，中华人民共和国公民在法律面前一律平等，公民具有申诉、控告等若干权利，任何个人和组织都不能违背法定程序而轻易剥夺。宪法保障全体公民的合法政治权利是构成民主社会任何政治共同体合法性的基础，这种保障就其针对对象而言是全员性的而不具有任何差异性和排他性。因此，宪法在规范意义上具有最高性，一切法律规范都从它那里取得合法的效力，即构成了一切法律规范（包括《党员权利保障条例》）之合法性的来源。而在我国现行政治体制下，党模范地遵守和执行宪法是宪法得以贯彻落实的根本保证和关键所在。设计党内案件审理助辩制度，保障违纪党员享有申诉权及其衍生的助辩权，正是体现了在中国共产党这个政治组织中带头执行宪法保障公民申诉权的具体行动。其次，刑事诉讼法中的审判程序是党内案件审理助辩制度的参照模式。我国的刑事诉讼法第十一条规定：“人民法院审判案件，除本法另有规定的以外，一律公开进行。被告人有权获得辩护，人民法院有义务保证被告人获得辩护。”刑事诉讼过程中，为了保证客观、公正，控辩双方向法庭提供的证据，都应当经当庭质证、辩认和辩论，未经庭审的证据不能作为定案的依据。由此可见，审判是居于中心地位、具有决定性的诉讼阶段，审理是裁判的条件和基础，裁判是审理的目的和结果。党纪案件的审理是内部审理，这是政党的属性决定的；但与刑事案件的审理相比较，保证对当事人不枉不纵的处理指向是一致的。案件审理助辩制度借鉴了法院庭审的优点，打破了原有的审理模式，由关门审理、少数人审理，转变为开门审理，阳光审理，为犯错误党员申辩和其他党员为其辩护开辟了可行的新途径。再次，律师法中的委托辩护制度是党内案件审理助辩制度的制度借鉴。律师制度是公民社会司法过程追求公平、正义的有效形式之一。律师的法律知识服务为法治的实施提供了必要的制约和“精确”的保证。党内违纪案件的处理同样需要这种来自第三方的制约和保证。而盐城市的案件审理助辩制，就是受“律师”制度的启发，在《中国共产党党员权利保障条例》颁布的条件下应运而生的。就是在审理错误事实见面的必经程序中增加了犯错误的党员不仅可以自我申辩，还可以聘请助辩人——“党内律师”为自己进行辩护，对审理部门认定的违纪事实、证据、定性及依据的党纪条规等内容提出质疑，或为犯错误党员提出从轻、减轻以及免于纪律处分或无错的处理意见。这与允许涉嫌犯罪人员可以委托律师为其辩护的理念是相通的，目的都是为了公正审理、维护正义。
——党内法规依据。党内案件审理助辩制是维护党员民主权利的一项制度创新，但这项制度有着充分的党内法规依据。《中国共产党章程》第四条第六项明确规定：“在党组织讨论决定对党员的党纪处分或作出鉴定时，本人有权参加和进行申辩，其他党员可以为他作证和辩护。”第四十一条又规定：“党组织对党员作出处分决定，应当实事求是地查清事实。处分决定所依据的事实材料和处分决定必须同本人见面，听取本人说明情况和申辩。如果本人对处分决定不服，可以提出申诉，有关党组织必须负责处理或者迅速转递，不得扣压。”《中国共产党党员权利保障条例》也明确规定：“在党组织讨论决定对党员的党纪处分或者作出鉴定时，本人有权参加和进行申辩，其他党员可以为其作证和辩护。”另外，《党的纪律检查机关案件审理工作条例》第十六条、第十七条规定：“基层党组织在讨论决定对党员的处分时，如无特殊情况，应通知本人出席会议，允许他在会上为自己申辩，也允许他人为之辩护。”“党组织对党员所要作出的处分决定和所依据的事实材料必须同本人见面，听取本人说明情况和申辩。当本人对党组织所认定的错误事实有不同意见时，要认真地进行复核，采纳其合理的意见。”这些都为建立和实施党纪案件审理助辩制提供了充分的党内法规依据。
——党建理论依据。我党的党建理论中，关于加强和发展党内民主，特别是如何处理犯错误党员，如何维护违纪党员的权益，有着很多的论述。现行《党章》规定的“惩前毖后、治病救人”方针就是我党人性化、人本化对待违纪党员的总体现。邓小平同志一再强调：“我们要创造民主的条件，重申“三不主义”：不抓辫子，不扣帽子，不打棍子。在党内
和人民内部的政治生活中，只能采取民主手段，不能采取压制、打击的手段。宪法和党章规定的公民权利、党员权利、党委委员的权利，必须坚决保障，任何人不得侵犯。”xx同志在党的xx大报告中也指出：“要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。”“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。要以保障党员民主权利为基础，……从改革体制和机制入手,建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。”推行案件审理助辩制，正是加强党内民主，保障和发展党员权利的一个积极探索，也是纪检监察机关认真贯彻我党有关党建理论的一项重要实践。
二、推行助辩制的现实意义
——是保障和发展党内民主，构建党内民主完整体系的重要一环。发展党内民主，维护党员权利，不仅应当充分保障党员的民主选举权利（如选举权、被选举权），民主决策权（如建议权、参与权、表决权），民主监督权（如批评权、监察权），而且应当充分保障党员的民主救济权（如申诉权、辩护权），从而构建和完善一个完整的党内民主体系。如果说申诉、辩护这两项救济权利能得到切实的保障，亦即党内救济程序运转正常，党内民主则才构成一个完整的体系；否则，则说明党员民主权利保护、救济渠道不畅，党内民主就不能得到完全的保障。因此，党章明确规定的两项救济性权利----申诉权、辩护权，是党员民主权利能否真正得以保障的一条底线，但目前因党员享受这项权利时缺乏有效的载体或保障措施，因而被长期忽视。“审理助辩”制度将保障犯错误人合法权利的关口前移，较好体现了党纪的保护功能，开畅了违纪党员的权利保障和救济渠道，体现了执纪机关严守公平与公正的现代执法理念，也为完善和发展党内民主的完整体系增补了重要一环。
——是保障违纪党员民主权利，促进党内民主政治和谐的实质举措。保障党员民主权利是全方位的，对犯错误党员的权利保障是其中一个很重要的方面；纪检机关保障党员的民主权利，关键体现在对犯错误党员的检查和处理上；党员在没有被开除党籍之前都应当享有《党章》和《党员权利保障条例》所规定的各项权利。把这几层意思穿插其中可以看出，在处理违纪案件时实行案件审理助辩制度，允许犯错误党员本人申辩并聘请其他党员为自己辩护，是保障犯错误党员权利的一个实际步骤，解决了当事人的话语权和知情权，体现了人性化要求。同时，还要看到，允许其他党员为犯错误党员辩护，也是落实广大党员权利的一项重要内容，教育了当事人本人，也教育了大家，是做好犯错误党员处理工作的一个重要前提。处理犯错误党员，不仅本人十分关心处分的轻重，而且周围的党员、干部和群众也高度关注。保障包括犯错误党员在内的党员的权利，充分听取各方面的意见，恰当的处理，既有利于本人认识错误，改正错误，也有利于统一广大党员、干部和群众的认识，并从中吸取教训，警诫自己。否则，处理得不恰当，或办了错案，不仅本人不服，而且还会削弱党组织的威信，影响党组织的凝聚力、战斗力和创造力。从这个意义上来讲，实行案件审理助辩制度，不仅是一般审理工作方法的改变，而且有利于当事人认识和改正错误，有利于统一和凝聚周围其他党员、干部和群众，提高党组织的威信、促进党内和谐。
——是提升党内案件质量，努力降低申诉、复议成本的重要保证。在审理案件过程中充分发扬民主，包括听取犯错误党员本人和其他党员的意见，认真吸取他们有道理的意见，是保证案件审理质量的一个很重要的方面。吴官正同志说过：“审理大计，质量第一。”纪检机关审理的案件要经得起犯错误党员的申辩，经得起其他党员的推敲，这样才能经得起历史的检验。采取助辩这样的措施，把处理之后可能发生的申诉问题拿到处理之前广泛征求意见，在审理中有效吸收，就能变被动为主动，大大减少申诉和复查案件,这也正是实行“审理助辩”制度的目的之一。助辩人员对犯错误党员的情况比较熟悉，能够及时提供关系到案件处理而调查材料中未能充分反映的情况，有利于审理人员全面把握，多角度考虑问题，具体分析违纪行为的性质、责任、情节、后果及犯错误党员的一贯表现，从而为纪检监察机关作出恰当的处理提供参考意见。这样不仅有利于审理人员在审查证据和展开辩论的过程中发现案件疑点，有针对性地把握事实真相，也有利于及时予以纠正减少申诉。
三、推行助辩制的基本程序
盐城市纪委将审理助辩的一般程序分为8项，即权利告知、助辩人资格审查、查阅资料、谈话预约、实施助辩、集体研究、意见反馈及送达规定。这八项程序环环紧扣，缺一不可，是保证案件审理助辩制度顺利实施的必备条件。具体程序和做法是：
1、权利告知。案件移送审理后，案件审理部门向犯错误党员同时送达《权利告知书》、《聘请助辩人告知书》和《助辩委托书》。要求犯错误党员在3日内向审理部门反馈委托助辩人等情况。
2、资格审查。审理部门在3日内对犯错误党员拟委托的助辩人进行资格审查，并向犯错误党员送达《助辩委托审核意见通知书》。如犯错误党员委托的助辩人未得到审理部门同意的，可重新托请。
3、查阅资料。助辩人资格经确认后，可以在3日内持《助辩委托书》，到审理部门了解涉及审理定案的相关证据材料，为犯错误党员辩护作准备。
4、谈话预约。审理谈话3日前，向犯错误党员和助辩人送达《案件审理谈话通知书》，告知审理谈话的时间、地点。因特殊情况需要变更谈话时间、地点的，犯错误党员可以提出书面申请，只要符合情理的，我们都满足本人意愿，给其宽松的谈话环境。
5、实施助辩。助辩在案件审理谈话阶段进行。参加审理谈话的一般为审理人员、犯错误党员和助辩人。主要步骤为：基本情况介绍、询问权利是否知晓、违纪事实见面、听取申辩助辩意见、现场解释和说明。
6、集体审议。审理人员对犯错误党员及助辩人提出的意见，梳理归纳，进行再次认真审核，提交室务会或审理小组成员会议研究，并将审理助辩情况作为一个重要部分写入审理报告，依照规定程序提交有权决定其处分的党组织讨论。
7、意见反馈。对犯错误党员的申辩和助辩人的辩护意见，写出有事实根据的说明材料，在党组织讨论处分决定前，向犯错误党员和助辩人反馈，讲明采纳或不予采纳的理由，并做好记录。
8、送达规定。送达审理文书必须有送达回证。收件人应当在送达回证上记明收到的日期，并且签名或者盖章。收件人在送达回证上签收的日期为送达日期。
同时，为解决审理案件过程中常会遇到一些处理时间较紧、难以适用一般程序的问题，盐城市纪委设计了党内案件审理助辩制的简易程序。规定了“对情况紧急需要尽快作出处理意见和审理部门（审理小组）认为不需要按一般程序和方法处理的案件，可不受一般程序的通知方式和期间规定的限制，犯错误党员要求助辩的，审理人员可以采取口头告知、预约等方法通知犯错误党员和助辩人履行相关助辩程序实施助辩，并记录在案。”即审理助辩简易程序可不受一般程序书面通知方式和期间的规定，这样做更具灵活性和可操作性。
四、推行助辩制的前瞻思考
思考之一：关于助辩人专业队伍的问题。纵观全市实施助辩的187件案件，助辩的效果总体上是好的，但差异也是明显的，其根本取决于助辩人自身素质的高低。助辩人的法纪理论水平高则助辩的“辩护性”“维权性”强、效果较好。因此，如何逐步形成一支规范化的助辩人专业队伍，是党内案件审理助辩制的生命力和长效化的关键。构建助辩人专业队伍的方式有三种选择：其一，社会化运作模式。由纪检机关制订一定的标准和要求，符合条件的党员自愿报名，党内专门机构组织政审、考核，发放执业资格证书，同时引入相应的利益机制；然而这种模式目前因助辩报酬问题尚无依据加以解决，只能在较小的范围内加以试点和探索。其二，行政化运作模式。由各级党委推荐合适人选，先培训，后上岗，形成一支兼职助辩人队伍，供违纪党员需要助辩时从中聘请。其三，协会化运作模式。在现阶段，我们正考虑由纪检机关提供一定的办公场所和活动经费，组织退居二线的审理干部、司法干部等通晓法纪党纪的老同志，成立一个党纪案件助辩咨询协会（或援助中心），由他们向违纪党员提供政策咨询，并帮助介绍或担任助辩人。这些同志一般政治素质较高，有工作经验，不计个人报酬，可以在普通党员群众中发挥特有的作用，协助做好犯错误人的思想工作。
思考之二：证据向助辩人公开的程度问题。定案的证据能否对助辩人全部公开，这是审理助辩工作中的最大难点。对此有以下两种观点：一是不“突破”条规说。有条件地拓展助辩人的知情权，这是目前大家普遍接受的。中央纪委《关于查处党员违纪案件中收集、鉴别、使用证据的具体规定》提出：“证人作证后，党组织应为其保密。”《党的纪律检查机关案件审理工作条例》明确规定：“要切实保障检举人、证明人的权利，检举材料和证人证言，不能给犯错误的人看。”虽然助辩人与犯错误的人有根本区别，但是，在目前有关助辩人的纪律、保密要求尚无相应规范约束的情况下，一旦检举材料或证人证言透露出去，就有可能发生各种意想不到的情况，也会给今后调查其他案件的取证工作带来困难。因此，检举人和证人享有的合法权利必须得到保护，对检举材料和证人证言，助辩人不能直接看材料，更不能摘录证据，审理部门可以根据具体情况，隐去证明人，采取适当宣读证据的方式，使助辩人了解需要了解的情况。对一些案情简单，不涉及他人他事，且不讲也明白证据出自何处，出证人又不反对公开的，也可以出示或者宣读。对案件证据中涉及其他人、其他事的，则必须明确不能公开。实践中，盐城市纪委正是采用此说观点。二是比照律师参与辩护说。在我国民主化进程中，以党内民主促进和推动人民民主，同时在有些方面，党内民主的发展也要借鉴社会民主，这是建设社会主义民主政治的一条基本经验。司法上，律师参与辩护享有调阅全部案卷的权力。党内案件助辩中，助辩人在不能充分了解案情和证据的情况下，助辩的效果肯定是要打折扣的。因此，要想使助辩制度不流于形式，就应参照《律师法》出台相应的明确党内案件助辩人身份、标准、职责、义务等项要求的《党内违纪案件助辩人条例（或规定）》，在严格准入、明确违纪处罚办法的基础上，像律师参与辩护一样，允许助辩人查看全部证据材料。笔者认为，这种观点代表了在未来纪律检查工作中拓展党内民主的努力方向，但目前这方面的探索必须等待相关党内法规的修订和出台，以拓宽审理助辩工作实践的探索空间。
思考之三：助辩意见未被审理部门采纳，而当事人又不服的，可否开辟一个“上诉”渠道的问题。虽经助辩，党员对审理部门认定的错误事实、性质仍有异议的，过去只有等处分决定下达后进入“申诉”程序，上级纪委才能受理，如果此时违纪党员的权益受到了侵害，那么申诉复查只能成为一个补救措施。党章第四条关于党员权利的第八项规定：党员可“向党的上级组织直至中央提出请求、申诉和控告，并要求有关组织给以负责的答复。”违纪党员有权把自己的想法向上级纪委反映，请求主持公道。因此，有必要拓宽违纪党员向上级纪委表达诉求的渠道，设计一个“上诉”的可选择程序，及时避免下级纪委审理人员受地域环境、领导关系和认识水平的限制，侵害违纪党员的权利。对违纪党员的不服“上诉”也可以参照司法上的做法，规定一个时限，这样，根据党章第四十五条：“上级纪律检查委员会有权检查下级纪律检查委员会的工作”赋予的权力，上级纪委发挥审理部门指导、协调的职能，在权限范围内，对下级纪委可能发生的错案采用协审意见的形式予以提醒和纠正，以保障违纪党员的权利。
思考之四：助辩活动切入点适当延伸的问题。前阶段，审理谈话助辩工作刚刚起步，很多工作还处在摸索和研究阶段，为了达到可控的要求，助辩活动是放在审理错误事实见面谈话的环节中进行的。经过一段时间的实践和经验的积累，审理干部驾驭助辩谈话的能力不断增强。然而，助辩制放在审理谈话环节，较之律师制度中律师的辩护放在庭审环节，显然在公开性、威权性、显效性等方面存在先天不足。为此，目前为了使党内案件审理助辩制度得到进一步完善，在创新的基础上继续有所作为，盐城市纪委正探索将审理助辩谈话适当延伸，在支部大会讨论给予违纪党员处分时再次进行，即实行审理错误事实见面环节与支部大会环节的“双助辩”。这样做既符合党章的要求，充分发扬党内民主，也能更好地发挥助辩的直接效果和对支部全体党员的教育作用。