加强居民参与、促进社区建设

   社区建设是社区服务深化发展的产物，它随着我国城市社会经济的飞速发展应运而生,发轫于1990年代初的社区服务热潮。 从此之后，社区服务进入千家万户，深受群众欢迎，为方便城市居民生活起到了积极的作用。但随着改革的深化和社区服务的发展，原有的社区服务项目已不能满足群众日益增长的物质和文化方面的需求，其他社区工作，如社区卫生、社区文化、社区治安等也迅速开展起来。社区服务的概念已经包容不了全方位的社区工作，也不能从根本上解决城市基层社会管理薄弱的问题。XX年11月中共中央办公厅、xx办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，社区建设在全国范围内的开始大规模推广。目前社区建设已进入整体推进、全面拓展的新阶段。     一、社区建设的动力机制讨论     1、政府的大力推动。应该说，中国的社区建设是在全能政府“失效”及“单位制”解体的背景下发生的，政府主要目的是寻求新的管理体制和组织体系，寻求政治社会的稳定。对于高层决策者而言，宏观层面上的社会失范是下决心推进社区建设的触发因素。现代化进程本身所引发的动荡性，使得城市社区无时无刻不处于改革发展的风口浪尖。下岗职工、社会保险、老龄人口保障等问题如果长期得不到解决，社会群体中会普遍产生被剥夺感，进而导致社会冲突和合法性危机。在基层政府官员看来，社会结构和利益分配格局调整带来的焦虑和迁怒，已经使得稍微的管理不力就会使社会冲突的负面效应放大。出于这种担忧，中央和地方政府大力推进社区建设的动机足可理解。可以说，政府的推动是社区建设产生重要原因和现实动力。     2、居民的渐进需求。单位制解体后，“单位办社会”所负担的多元化职能开始回归社区，体制外的民工、流动人口等社会空间急剧膨胀，加上居民物质生活水平的提高，这些都对社区安全、服务、环境等提出更高的要求。当然，这种来自民间需求只是一种渐进的必然，和当前政府强大的推动力相比，参与途径与公～识的不足，使得今天居民建设社区的自觉力量相对弱小，这是一个典型的“强政府弱社会”的二元动力格局。但我们有理由相信，随着市场经济的发展和政府职能的转型，居民的需要会逐渐演变成为推动社区建设的主导力量。     在当今世界遍及各国的行政管理改革浪潮中，公民参与正作为治理（governance）理论的重要内容得到越来越广泛的运用。由社区建设的动力机制演变看来，居民参不仅是社区建设的主导动力，还是衡量社区建设成功与否的重要标志。社区建设以人为本，人既是社区建设的客体，又是社区建设的主体。“没有人，就没有发展”。同样的，没有居民的广泛参与，也就无所谓社区建设。一定意义上说，“社区成员的参与状况决定着社区建设的效果”。改革开放以前，在我国城市基层社会的组织和整合中，“单位”起主导作用，街道和居委会这样的法定性社区起辅助作用。居民参与社区事务主要是参与工作单位的内部社区事务，而不是居住地的法定性社区事务。随着社会保障、医疗体制、住房制度、后勤服务等各项改革事业的迅猛发展和城市现代化进程的不断推进，“单位”组织的复合功能逐步弱化，与职工之间的关系日渐松散。与此相反，居民与法定性社区之间的关系却日益紧密。特别是进入1990年代中期以来，“单位人”向“社会人”转变的趋势更为明显。同时，城市流动人口的增加，老龄社会的提前到来，下岗职工的再就业等也都促使居民越来越关注法定性社区内的公共事务。因此，居民的广泛参与在社区建设中具有非常重要的意义。     二、社区建设中居民参与的现状     我国城市社区建设居民参与主要呈现出如下特点：     1、居民参与的广泛性越来越明显。广泛性是居民参与的基本要求。在这里，广泛性具有双重含义，一是指参与主体的广泛，二是指参与内容的广泛。从参与主体来说，过去参与社区公共事务和活动的主要是指社区少数居民，驻社区的机关、团体、部队和企事业单位基本不与当地街道、居委会发生关系。需要发生关系时，也多是由上级政府或各自的主管单位出面协调。近年来，三类主体都呈现出良好的参与态势。驻社区单位参与社区建设的积极性越来越高，对社区建设的影响也越来越大。除因经济社会体制改革步伐加快，单位与社区之间的关系更为紧密外，以社区成员代表大会和社区协商议事会为主的社区议决机构的普遍建立，完善了社区单位的制度化参与渠道，调动了社区单位参与社区建设的积极性。杭州天水街道的下属居委会自建立由驻区单位领导和居民代表参加的协商议事会后，在社区范围内普遍开展了社会治安联防、公益事业联办、环境市容联建等社区共建活动，形成了联片共建、广泛参与的社区建设新格局。同时介入社区事务的各类非政府组织，如志愿者服务队、地球村环保组织、老年协会等也明显增多。从参与的内容来说，不再仅限于一些简单的健身娱乐活动，而是逐步向社区政治（如选举）、社区文化、社区服务、社区治安、社区环境等多样性发展。 　　2、非政治性参与是当前居民参与的主要内容。尽管我们可以简单地给出政治性参与和非政治性参与的定义，但在实践中要将两者加以严格的区分却是困难的。比如居委会组织社区成员讨论是否应该在居民区兴建一个自行车棚，从社区公共权力的角度看可以说是政治性参与，而从便民服务的角度则可以认为是事务性参与。一般而言，象选举居委会成员、各级人大代表和居民代表这样的事项可以毫无争议地归入政治性参与当中。虽然近几年各地社区居委会选举的力度有所加大，北京、上海、广西等地还开展了居委会直接选举的试点工作，但从总体上看，居民参与的整体水平并不高，何况根据居委会组织法的有关规定，驻社区单位是不能参与居委会选举的。另外，政治性参与也排除了在社区开展活动的非政府组织。因此，政治性参与因不具经常性而不可能在居民参与中占据主要位置。与此相对应，有关社区环境、治安、卫生、文化等方面的事务性参与则因与三类参与主体都有密不可分的关系，而成为社区成员关注的焦点。 　　3、不同参与主体参与社区事务的情况差异较大。对社区居民

来说，社区事务与其关联度较强，在许多情况下是不得不参与，没有选择的余地。比如社区环境卫生，只有本地居民最为关心，最愿意参与改善；那些工作单位在本社区但户口在所居住社区的居民，就不能在工作的社区行使选举权。驻社区的单位尽管也关心环境、治安等社区事务，但毕竟在空间上是相对封闭的，员工多数时间都是在单位内活动，下班就离开了这个社区，对社区大环境的要求并不迫切，由此单位参与社区建设的愿望并不十分强烈。驻社区单位更乐意参与那些事关其切身利益或者影响其形象的社区事务。非政府组织参与社区事务有两种情况：其一，居委会、居民代表会议、健身队、体操武术队等社区内组织，因都是由本社区居民组成，一定意义上可划入社区居民的参与范畴；其二，社区外组织，由于普及性不足，其选择的余地较大，参与的范围较窄。就某一社区而言，只是其一定时间内参与的场所之一。总的说来，驻社区单位和社区外非政府组织的居民参与率和参与层次都较低，很少会涉及社区公共权力的运作。社区居民依然在参与社区事务和社区活动中唱主角。 　　4、被动执行式制度性参与是当前居民参与的主要形式。在社区建设中，参与本身受到鼓励而非受到限制，各地根据当地实际先后出台了一系列规章制度，引导和规范社区成员积极参与建设社区。换句话说，社区成员参与社区建设的制度渠道是畅通的。因此，一般情况下社区成员都会选择制度性参与。只有当社区成员之间的利益冲突比较强烈时，才会出现非制度性参与的情况。从三类参与主体来分析，非制度性参与一般仅存在于社区居民当中。在制度性参与中，又以被动执行式参与为主。对社区成员来说，能否有机会参与社区事务的关键在于是否得到了社区管理机构的邀请。居民当中受到邀请最多的当然是受社区工作人员赏识的所谓社区积极分子，其次是居民代表，普通居民则很少能有机会参与较正式的社区事务。没有社区管理机构的认可，社区外的非政府组织要想进入社区开展活动基本上是不可能的。从参与途径分析，社区管理机构和社区成员在居民参与中的地位是不平等的。多数参与事项都是由社区管理机构组织的，社区成员主动要求参与的则很少。常常是社区管理机构感到有必要了，就召集全体或部分社区成员开会、布置、传达，或者是政府有关部门提了要求，街道和居委会又赶快组织社区成员落实。即便是在成立了社区成员代表大会、社区协商议事会的社区，什么时候开、讨论什么主题也都是由社区管理机构定。被动执行式制度性参与造成的直接后果是社区成员参与率低、参与的层次较低。因此，居民参与的机制还有待完善。     三、加强居民参与的可行性举措分析     在我国城市基层管理体制转型的过程中，出现居民参与社区事务的低频度以及假性广泛等难题是正常的。这促使我们必须认真思考如何改变这种状况。面对当前不尽如人意的居民居民参与现状，应当进一步提高认识，切实转变政府职能，强化社区自治，真正还权于民，努力构建居民与社区之间的利益整合平台，培育、引导、保护居民的居民参与热情，建立起较为完善的居民居民参与机制。因为，居民参与主要缺乏一个把居民参与从可能变为现实的转化机制与空间。因此，从某种意义上讲，加强居民参与和深化社区建设的实质与其说是管理体制改革，毋宁说是意义更为深远的政治制度创新。从各地实践来看，如何有效调动社区居民的参与积极性，构建参与广泛、功能完善、和谐高效的社区管理新体制，是社区建设中一个重大而又不能回避的现实课题。     1、有限政府理念的确立。中国的社区成形“后发”于西方，适度的国家主义倾向或许不失为一种阶段性“后发优势”。但是公民社会的成形依赖的是从内部建立的道德规范和行为秩序，不必过于仰仗来自外部的国家强制力量。因此要强调两个维度上的“有限政府”理念。一个是时间纵向上的。和西方城市社区一样，中国社区建设官民二元动力机制也是动态的，构建公共空领域的需求迟早会让政府的触角退让――这只是时间问题，政府必须未雨绸缪，因势利导。其次是空间横向上的。政府对社区事务的干预是有限度的，基层政府必须超脱各种利益，专事履行公共管理的职能，明晰“恺撒”与“上帝”之分――不能说管得少的政府就一定是好政府，但是管得过多的政府肯定不是好政府。政府不管，谁来管呢？把这些任务转移交给非政府组织就是一个可行的办法。     2、基层民主的扩大。公民参与包括政治参与和对公益事务的参与。它一方面推动非政府组织的壮大，弥补国家在促进经济社会发展时动员力上的不足，另一方面也通过利益整合、表达来催生公民社会、推进民主进程。当然，对于尚未成熟的社区而言，参与社区公益事务的可行性更大。此外，由于公益事务非常贴近个人生活，相对远离宏大的政治话题，所以扩大公民参与甚至比城市街道“直选”等建议显得更具有现实性。而它的稳妥行和催生民主观念的特质，则更具有本质上的意义。在居民参与中，利益是参与的最重要的驱动力。当居民感到社区与他的利益息息相关，参与能够有效维护其利益时，自然就会萌生参与社区事务的动机与期望。反之则会出现不参与或假性参与的现象。这就要求我们必须适应社会主义市场经济建设的需要，进一步将单位的服务功能向社区转移，特别是政治、福利、保障功能等，降低职工与单位之间的依存度，使居民除工作之外的其它利益关系都能在社区得到体现。     3、社区自治制度的建立。按照《居民委员会组织法》的界定，居委会是自我组织、自我管理、自我教育、自我服务的自治组织。但在实际的社会组织运行中，基于社会控制的需要和长期计划经济下城市管理体制的惯性，大多居委会已经事实上成为街道办事处的腿子。因此，对现行的组织法进行修改以适应新形势的需要是十分重要。关键在于通过制度的确立和修正，使得公民参与获得法理的保证。对官员们的建议在于，极端地讲，最有效的政治领导和社会控制是利益的一体化，而只有通过积极的公民参与，利益整合才能实现。居民参与的最佳路径依赖是居民自治，而居民自治又是社区建设的基础和依托。因此，推进社区建设的目的不是为了强化行政管理，“管”好居民，而是为了加强社区自治，培养