3个月，设在大区和省的共和国专员拥有停止其职务1个月的权力。 与德国、法国比较而言，瑞典市镇自治的组织类型要简单些。全国290个市镇政权基本上都实行的是议会－行政合一的组织体制。全国每一个市镇都有一个由31－101名议员组成的议会，选民每四年选举一次市镇议会。我们访问了人口有182,000名，在瑞典号称第四大城市的乌浦索拉市（uppsala），该市议会领导人说，市议会是乌浦索拉的最高决策机构，其81名议员是由选举方式选出，与国会、省议会选举同时举行。现在81名议员分别来自社会民主党、现代党、左派党、自由党、绿党、～教民主党和中央党。由15人组成的乌浦索拉市市政委员会，就是乌浦索拉市的政府。它负责全市的发展、财经和管理工作。市议会内设了14个专门委员会，并在市政委员会下面也设定了14个办公室，以便与议会专门委员会相对应。这14个委员会（办公室）分别是：青少年、教育与就业、区街服务委员会（办公室）；发展与规划委员会（办公室）；房地产委员会（办公室）；娱乐与生命委员会（办公室）；街道和交通委员会（办公室）；文化事务委员会（办公室）；环保与健康、证照许可委员会（办公室）；成年人残疾事务委员会（办公室）；救助服务委员会（办公室）；老龄市民委员会（办公室）；卫生委员会（办公室）；治安委员会（办公室）；乌浦索拉市直接服务委员会（办公室）；乌浦索拉市关怀与教育委员会（办公室）。瑞典的市镇议会每年至少召开10次会议。所提出的动议将首先由各专门委员会进行讨论，然后再提交市政委员会讨论，然后再交市镇议会进行表决，市镇行政管理部门或公司的工作人员执行议会通过的政治决议。市镇议会开会时对公众和新闻媒体开放。 据有关专家介绍，德国、瑞典、法国基层自治的组织体制在欧洲是很有代表性的。奥地利、瑞士、荷兰、比利时、甚至匈牙利、俄罗斯都有与德国相似的组织制度；北欧许多国家像挪威、芬兰、丹麦的基层自治组织与瑞典的情况大体相似；法国的经验和做法对意大利、西班牙、葡萄牙等南欧国家以及法国在亚非前殖民地都有很大影响。 三、市镇的主要职责 与我国乡镇等基层政权组织不仅要负责管理本行政区域经济、教育、科学、文化、卫生、体育和城乡建设事业，而且还要负责本行政区域的财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作有所不同，德国、瑞典、法国三个国家市镇的职能比较单纯，自治的权限主要体现在地方性的社会管理和公共服务领域。 在德国，虽然联邦基本法第28条专门规定：“必须保证各乡在法律范围内拥有独立负责地处理地方性事务的权限。”但由于联邦基本法只规定了地方自治的原则，没有具体的规定，具体的规定只能依赖于各州的宪法和有关法律作出了。这样制度安排的结果是，一方面，各州的法律规定为市镇行使自治职权，提供了一个具体的依据，同时，又由于各州立法不同，从而也使市镇实际享有的自治权力有所不同。在我们访问的北莱茵－威斯特～州，该州法律规定市镇政府主要在一些公共事务管理领域承担职责，进行活动，像中、小学的学校管理、幼儿园、废水收集、青少年帮助、男女平等、住房补贴等。 在瑞典，由于省政府的权力主要体现在提供医疗和牙医服务上，因此，大量的社会管理、公共服务工作就落到了市镇政府的头上。据了解，全国一多半的公务人员是在市镇工作，而市镇这个层次也承担了大部分的社会事务。据介绍，瑞典的市镇政府普遍承担以下事务：学前教育、小学教育、中学教育、老龄人的照料、残疾人的照料、社会服务，另外还担负市镇规划、房屋建造、市镇道路与公园管理、救援服务、垃圾和废弃物的收集与处理、水的供应及污水处理、体育与娱乐、图书馆与文化设施的建设、管理。 1982年3月，法国《权力下放法案》实施后，中央政府调整了对地方的领导体制，并根据该方案规定了各级地方政府的职权。其中，市镇议会的职权是：选举市长和市长助理；讨论和表决市镇预算并监督执行；决定市镇公共工程及实施方式；建立公益公共设施；管理市镇公共机构；批准市镇长签订的合同；讨论和征收不动产，接受遗产；制定市镇公务员章程；负责社会福利和公共救援。目前，市镇的预算已在法国大区、省、市镇等地方行政总开支中占去了三分之二，而市镇工作人员，则占地方行政公职的90%。4月30日，我们专门赴位于奥尔良市西南7公里的圣希莱－圣美满镇（st hilaire st mesmin）考察。该镇提供的材料对我们理解法国市镇的职权很有帮助，现将有关资料摘抄如下：圣希莱－圣美满镇有人口2407人，镇议会有18名议员，镇政府有1名镇长、5名副镇长，共有22名工作人员。他们从事的公务是：1人是政府的秘书长；1人主管财务；1人负责财务执行；1人负责学校、社会上的庆典工作；2人负责户籍、城市规划、选举、镇长秘书处以及接待事务；1人负责田园守护；5人在技术部工作（负责道路、绿地、建筑）；4人在学校食堂工作，负责每天准备160份餐食；3人在幼儿园工作；3人在托儿所在半工。 镇政府既代表国家对公民办理某些行政手续（如户籍、选举、普查等），又自主行使地方职权。镇长提醒我们说，在镇政府的地方职权中有两项尤为重要：一是城镇规划，政府通过规划来实现领土整治，维持农业经营，保护自然景观，把握城镇发展；二是提供涉及居民日常生活的公共服务，如饮用水、市镇警察、幼儿园、小学校等。此外，镇政府还根据自身的能力情况，在社会救济、支持经济发展、发展体育文化、支持社团等方面发挥补充作用。 必须指出的是，不管是联邦制的德国，还是单一的瑞典和法国都它们都强调：市镇行使自治权力必须接受上级政府的监督。在德国，市镇在地方事务领域行使职权时，必须遵守欧盟法律、联邦法律和州法律，接受州政府的监督。否则，州政府就会到法院控告市镇政府。对于州政府委托或转移动事务，市镇政府不得拒绝，但市镇政府如认为州政府侵犯了市镇政府的权力，可以依法到宪法法院控告，以寻求公道。在法国，中央政府更是通过行政监督、财政监督和技术监督等三条途径，
对市镇政府进行监督。根据介绍，法国每年都有“不听话”的市镇议会被中央政府或中央政府的代表解散的消息在报纸上公布。 四、保障市镇自治的经费来源 要自治，履行职责的经费从那里来？有关专家不断地告诉我们，市镇政府当年要做的每一项事情都有经费保障，每个市镇都有经当地议会审议通过的预算。 在德国，市镇财政收入的来源有以下几条途径：一是联邦财政补贴。每年联邦政府向州政府分配一批资金，州政府再将其中的一部分给市镇政府；二是市镇政府与州政府分享税收。各市镇分享的数量因纳税人的多少而不同，总体上，纳税人交纳到州政府各种税款的15%要回到纳税人所在的市镇，被市镇政府分享；三是市镇自行征收的税。各州的法律规定，市镇可以向市民征税像消费税、娱乐税、饮料税、养狗税、第二居所税、狩猎税，等等。对于市镇的征税，市民不能进行诉讼，当然，市镇征税的底线，是不能让当地居民破产。四是借债；五是出租房屋、土地等收入；六是社会捐款。 在瑞典，市镇财政收入，主要来自居民的纳税、市镇经营性收入和中央政府的财政转移支付。瑞典地方政府联合会从市镇政府财政支出的角度，给我们提供的数据也很能说明问题：市镇政府的支出，65%靠居民的纳税，20%靠市镇政府出租土地、房屋等经营性活动得来的收入，15%考中央政府的财政转移支付。这次考察，我们对瑞典居民交纳的税也了解了一些情况，使我们认识到瑞典的高工资、高福利是与其高税收紧密相连的。在瑞典，每个市镇政府向有工作，有经济收入的人，平均征收的收入税是20,80%；省政府向有工作，有经济收入的人，平均征收到收入税是10,71%。这样平均一个人的收入中有31,51%的部分成了税，交给了两级政府（就全国而言，最低的是28,90%，最高的是34,04%）。此外，高收入者除了要向市镇、省政府交纳收入税外，还要向中央政府交纳收入税。具体比例是：0－308,800克朗，税率是0%；308,801克朗－458,900克朗，税率是20%；458,901克朗以上，税率是25%。当然，在中央政府的税收中，个人所得税收入是小部分的，仅占3%，中央税收收入主要靠xx（33%），健康保险（18%），营业税（11%），能源税（10%），财产税（4%）。 在法国，市镇的财政收入来源如下：一是与省政府分享以下四种税：非建筑土地税、建筑土地税、居住税、营业税，市镇政府得大头；二是国家财政转移支付；三是借贷收入。在实地考察的圣希莱－圣美满镇（saint hilaire saint mesmin），财务部门给我们提供了该镇XX年收入预算，为我们进一步认识市镇的经费来源提供了感性材料。一个只有2407人的市镇，却有着300多万欧元的预算，经费相当充足，是可以办很多事情的。现摘抄如下： 收入名称 金额（欧元） 国家拨款和补贴 811,000欧元 借贷 693,885欧元 日常管理收入（税收） 655,000欧元 运转费用转帐（镇预算） 277,950欧元 服务收入 258,700欧元 设施补贴 106,000欧元 以前赢余 105,180.26欧元 其它收入 71,400欧元 xx退税 60,703.81欧元 设施地方税 30,000欧元 固定资产折旧 29,972.89欧元 特别收入 14,803.81欧元 土地出售 6,500欧元 总计 3,121,095.77欧元 五、令人瞩目的发展新动向 在考察中，我们发现，随着经济全球化、欧洲一体化进程度加快，上述三个国家的基层自治体制也在积极适应新形势发展的要求，呈现出新的发展动向，归纳起来，以下三个方面值得关注： 一是市镇联合与合作已成为趋势。在德国，联邦基本法鼓励市镇之间的联合与合作，并规定，联合的市镇也应按照法律并在法律赋予它们的职能限度内拥有自治的权力。不过，在市镇的联合与合作上，法国和瑞典已走出了更成熟的路子。 法国用发展城市（市镇）联合体的办法，来解决单个市镇无力解决或解决起来不经济的问题。城市（市镇）联合体，是由早期的市镇工会演变而来，起初是市镇之间就某一个和几个问题进行合作，经费由合作的市镇交纳，后来合作的范围和领域越来越宽，合作市镇不再直接交纳，而由市镇联合体征税来解决经费。在我们访问的奥尔良市镇联合体和圣德尼（saint-denis）市镇联合体，前者有22个市镇组成，后者有6个（XX年将达到8个）组成，它们分别有自己的议会，有自己的年度预算，有为数不少的工作人员。每年都直接征收一定数量的税。现在，各个加入市镇联合体的成员，都把垃圾收集与处理、水的净化、道路建设与维护、绿地保护等事权移交给了联合体。从XX年6月起，圣德尼市镇联合体成员还将就业、土地整治与规划等事权交给联合体行使。在法国中央政府积极推选权力下放的背景下，市镇自己又愿意把权力交给市镇联合体去行使，这是十分有意思的现象。对此，圣德尼市市长解释说，保留市镇非常重要，但现在的市镇治理越来越复杂，市镇的负担也越来越重，一些小的市镇没有实力去谈发展，办教育、办基础设施。市镇联合体的产生，既保留了市镇这个基础，又把有关事权收集起来，解决了市镇想办而办不到的问题。 在瑞典，全国地方政府联合会把全国290个市镇政府组织起来，发展地方自治，推动合作，提供服务，提高市镇政府的效率和质量，走出了自己的联合与合作之路。到XX年，全国地方联合会与全国省政府联合会合并组成一个共同的联合会，进一步推动地区发展、民主自治和社区建设。
;二是公共服务的市场化、社会化。即在公共服务领域引入市场机制，形成一种新的供给公共服务的制度安排。比较普遍的做法是实行合同出租，就是说在不扩大政府规模、不增加公共财政支出的情况下，政府按照投标者的竞争和履约行为，将原先垄断的公共产品生产权和提供权向私营公司、非赢利组织等机构转让，完成公共服务提供的“准市场化”，进而改善公共服务的提供质量，提高行政效率，增强行政能力。在这一方面瑞典一直走在前面。据了解，20世纪90年代之前，出租合同在瑞典市镇政府整个支出中所占的比例一直是稳定的，大约在6－7%。然而，在不同服务领域中，这一比例不一样，如学校交通大约是80%，垃圾清洁大约是50%，建筑物清洁和高速路养护大约是25%，公园养护大约是6%，老年人和儿童照顾大约是1－3%。到20世纪90年代，在大多数服务领域中，这一数字都有了提高，尤其是在社会服务领域，据统计，在90年代末，将社区照顾老年人的任务外包出去的平均比例，已从90年代初的1%上升到8%，个别城市甚至上升到30－40%。 三是参与式民主不断扩大。15年前的1989年，法国圣德尼市在调整市镇规划时，为了听取居民的意见，成立了带咨询性的机构――街道咨询委员会，后来在一个小区改造中，市政府领导人发现这个街道咨询委员会能够很好地沟通市议会议员、居民和政府的意见，密切关系。1999年，圣德尼市就把这一机制推广到了全市。他们把全市分为14个片，每一片由1名副市长负责，每一月开一次会议，每次会议的议题由议会议员和居民自己定。这种机制度进一步的推行，对市政府产生了很大影响，使政府要面对居民，要有倾听的能力、分析的能力、协调动能力，居民也有了发表意见的机会，也阻止了极右势力在基层的滋生。XX年，市镇选举后，除巴黎、里昂外，全国大多数市镇议会都由左派改为右派控制。当时的总理诺斯潘推动出台了一个叫“贴近基层法案”，要求30万人口的市镇实行参与式民主，要求每一个市都建立街道咨询委员会，加强与居民的联系与沟通，阻止右派的发展。目前，法国不少市镇在实验参与式民主，圣德尼市还拿出一批预算项目选民供居民讨论，帮助政府科学决策。