户籍制度改革调查报告

中央党校中青一班《重庆统筹城乡发展研究》社会调研课题组      重庆是XX年6月国家批准设立的全国统筹城乡综合配套改革实验区。今年8月，重庆在全市启动了被称为中国最大规模的统筹城乡户籍制度改革，从8月15日-11月7日，全市已有12.6万户、59.5万农民自愿办理转户成为城镇居民，这一试验引起了各方的高度关注，海内外媒体称之为“重庆样本”、“重庆模式”。为了深入了解重庆实施的统筹城乡户籍制度改革的情况，2012年11月10日-17日，中央党校中青一班“重庆统筹城乡发展研究”社会调研课题组一行8人深入重庆，在重庆市委组织部和市委党校的大力支持下，先后考察了两江新区、沙坪坝区、渝北区、南川区等区县，实地调研了民心佳园公租房、西永微电园、大学城、南川新农村建设居民点等21个项目，通过召开座谈会、拜访部门、走访农户、实地调查、查阅资料、专家座谈、深入街道社区进村入户访谈等多种方式，对重庆市正在实施的统筹城乡户籍制度改革进行了深入的调查研究。
一、重庆统筹城乡户籍制度改革试验的背景
    （一）探索统筹城乡改革发展道路既是中央交给重庆的光荣使命，也是基于重庆市情的必然选择。重庆是我国中西部地区唯一的直辖市，幅员8.24万平方公里，人口3235万。直辖以来，重庆在党中央、国务院的正确领导和关心支持下，经济社会发展取得重要成就，2012年人均gdp超过4000美元，已经站在新的历史起点上。但重庆也是中国的一个缩影，大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区并存，城乡二元结构矛盾突出，如果探索出一条城乡统筹的发展新路，对推进西部地区统筹城乡发展将具有重要的意义。XX年3月，xx对重庆作出“314”总体部署，要求重庆加快建成城乡统筹发展的直辖市。同年6月，国家批准重庆设立全国统筹城乡综合配套改革试验区。2012年1月，国务院出台了《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发〔2012〕3号），重庆统筹城乡改革试验总体方案也随之获批。根据总体方案，重庆围绕“一圈两翼”区域协调发展、发展劳务经济、土地集约利用三条主线进行改革试验，取得了初步成效。今年重庆在市域范围内全面启动户籍制度改革，旨在推动统筹城乡发展实现制度性突破。
    （二）城乡二元分割的户籍制度是统筹城乡发展最大的体制障碍。从1958年新中国建立户籍制度以来，我国城乡居民就步入了一个漫长的二元分割体制。典型的表现是产生了农民工这个特殊群体，体现在全国户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率的巨大差距上，20多年前相差仅两三个百分点，现在扩大到20多个百分点。重庆也大体如此，户籍人口城镇化率由直辖初的26%提高到29%，而常住人口城镇化率由28%提高到52%，差距由3个百分点扩大到23个百分点。长期以来，我国城市户口附着就业、住房、养老、医疗、教育等公共服务，农村户口则附着宅基地、承包地和林地等权益保障，二者分割不能互换流动，这样的户籍制度不仅制约了工业化、城镇化和农业现代化的发展，也制约了农民工在城里享受公平合理的同工同酬同权的待遇，改革现行户籍制度已成为上下迫切的呼声。党的xx届三中全会决定提出，“推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民。”xx在去年中央经济工作会议上要求：“要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务。要放宽中小城市和城镇户籍限制，积极推进保障性住房制度改革，吸纳有条件的农民工特别是新生代农民工转化为城镇居民。”xx总理在今年《政府工作报告》中强调：“推进户籍制度改革，放宽中小城市和小城镇落户条件。有计划有步骤地解决好农民工在城镇的就业和生活问题，逐步实现农民工在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租赁以及社会保障方面与城镇居民享有同等待遇。”回良玉副总理在今年听取重庆户籍制度改革工作汇报后指出：“户籍制度不破解，国家的经济社会发展早晚要吃亏，甚至事关国家的稳定。当前，我们倡导公平正义、民生至上，这不应该只是喊在嘴里，更应该体现在行动上，涉及到具体问题，不解决户籍问题就很难谈公平。”中央领导同志对户籍制度改革的明确指示，为实施户籍制度改革指明了方向。因此，重庆决定以户籍制度改革为突破口，打一场统筹城乡发展的“攻坚战”。 共11页，当前第1页1234567891011
    （三）庞大的农民工群体强烈呼唤改革户籍制度。城镇化的本质是农民变市民、减少农民的过程。据调查，全国农民工已达2.5亿之多，重庆也有850万农民工，约占总人口的四分之一。他们的共同状况是由于二元户籍制度的制约，“就业在城市、户籍在农村，劳力在城市、家属在农村，建设在城市、保障在农村，”虽为城市发展做贡献却没能享有与城里人平等的待遇，虽已进城务工实现职业转换，但没有实现农民工向市民的身份转变，这些都有失社会公平。“职业和身份的割裂把农民工搁置在城镇化的田埂上”，使城镇化处于一种僵持状态。尤其是农民工的新生代，他们生长在城市，生活读书在城市，不了解农村，不会干农活，不把他们纳入城市范畴势必招致很多的社会问题。为此各地在户籍制度方面都做过一些尝试，但有的虽然取消了农业、非农业两种户口，却没有在农民工权益和福利制度上实现实质性改变。同时，农民工城乡两栖的生活，不仅导致城乡两头大量的土地、房屋等资源闲置浪费，而且每年上亿农民工城乡之间的大迁徙，也带来了巨大的社会成本，还为交通运输、社会管理、安全服务等带来巨大压力。据调查，在重庆市内就业的450万农民工中，工龄在5年以上的有170万人，90%以上居住在单位集体宿舍或承租他人私房，有80多万人参加了社会保险，相当部分农民工群体已经具备在城里长期稳定生产生活的条件，成为了事实上的“城里人”，他们普遍具有强烈的入城落户愿望。改革户籍制度，是顺应农民工安居乐业的要求、加快农民工市民化进程、推进城镇化建设的必然要求，是体现社会公平、激发城市活力的有效途径，有利于提高长期在城市就业和居住农民工的归属感和认同感，促进社会和谐。
    （四）直辖十年的发展为重庆推进户籍制度改革奠定了基础。直辖以来，重庆固定资产投资增长了近10倍，财政收入增长了7.7倍，gdp总量翻了两番，经济社会各方面取得突飞猛进的发展，为实现城乡统筹发展奠定了必要基础。近年来，通过实施畅通重庆、森林重庆、健康重庆、平安重庆和宜居重庆“五个重庆”建设，促进全市城乡基础设施和公共服务均衡化发展，为今天的户籍制度改革创造了软硬件条件。同时创新一系列措施，2012年底重庆建立了全国唯一的农村土地交易所，使农村闲置的土地能够通过“地票”的形式交易盘活；国家批准重庆设立两江新区，2个保税区和3个国家级经济技术开发区，重庆加快建设40特色工业园区，在进一步做强做大汽摩产业、能源化工、装备制造、资源加工等支柱产业的同时，成功引入惠普、思科、富士康等it制造企业和大力发展新兴产业，为重庆新增了数百万个就业岗位；2012年在全市推行城乡居民养老保险试点；2012年重庆启动五年大规模建设4000万平方米公租房计划；近年来坚持财政一般预算收入的50%以上用于民生的投入，每年对教育的投入资金相当于本地gdp的4%等。这些都为进行统筹城乡户籍制度改革奠定了比较扎实的基础。
    （五）户籍制度改革是解决“三农”问题的迫切要求和根本途径。重庆XX多万农村人口、3000万亩耕地，人多地少、产业化程度低，是农民增收致富难的最主要原因。国内外普遍的规律是通过减少农民，发展规模经营，提高劳动生产率，富裕农民。如果能让农民工进城落户，留在农村的农民的人均耕地面积和资源占有量就会增加，加快农业集约化和产业化才有可能，才能提高农村人均产出水平和农民收入。农民工转户入城，还有利于盘活其在农村的承包地、林地、宅基地等资源，促进城乡资源要素一体化流动，解决部分改革成本，也为新农村建设筹集资金和腾出空间。计划经济时代形成的“剪刀差”，不仅表现为城乡基础设施、公共服务、社会保障的二元分割，也表现为城乡资源要素的不能互换流动，最突出的是城乡建设用地。按照世界城市发展规律，城镇化过程中农用地面积不是减少而是增加，因为农民进城后，其分散的农村建设用地可复垦为耕地、林地或生态用地等。但我国的现实却与这个规律相悖。究其原因，根本在于农民工用地“两头占”，既占用城市人平100平方米建设用地，又占用农村人平250平方米宅基地。如果能实现城乡建设用地增减挂钩，将全国2亿多农民工的宅基地复垦为耕地，就可净增耕地3万平方公里，守住18亿亩耕地的压力自然迎刃而解。改革户籍制度，实现城乡资源“一头占”，既是按经济规律办事，也节约了宝贵的资源，真正落实中央关于保护耕地、富裕农民的一系列决策部署。共11页，当前第2页1234567891011
    重庆实施统筹城乡户籍制度改革，既是贯彻党的xx届三中全会精神和中央部署的具体举措，也是切合重庆实际深思熟虑的科学决策，既顺应了广大农民特别是农民工变市民的新期待，又是跳出“三农”破解“三农”问题促进城乡共同发展的新举措。体制机制的改革往往是最难的，重庆选择户籍制度改革为突破口实现城乡统筹发展的突围，是从实际出发充分调研科学论证后的理性决策。通过户籍制度改革，逐步建立起符合科学发展观要求的能够消除城乡差别、实现城乡统筹发展、改善民计民生的体制与机制，逐渐缩小城乡差距，最终实现城乡一体化。因此，这项改革顺应民心、顺应发展、顺势而为，得到了上下的支持拥护
二、重庆户籍制度改革的总体思路和政策设计
    户籍制度改革是庞大而复杂的系统工程，涉及到附加在户籍上的土地、就业、住房、保障、教育、医疗等权益调整，牵一发而动全身。重庆的户籍制度改革从酝酿、调研到政策出台，历时两年多的准备，先后组织赴7个省市考察，对全市的农民工情况进行拉网式调查，3次召开市长办公会、2次市委常委会进行专题研究，最终形成了《重庆市统筹城乡户籍制度改革意见》和《社会保障实施办法》、《农村土地退出与利用办法》、《农村居民转户实施办法》等“1+3”文件和10项配套政策，构建了一套周密而完善的政策体系，并向xx总理、xx、回良玉副总理作了专题汇报，得到了党中央、国务院的坚强领导和大力支持。
（一）科学规划，坚持“三分”的总体思路
    在改革进度上分步骤推进。户籍制度改革涉及面广，涉及对象多，没有现成模式可循，重庆市确定了分阶段分步骤积极稳妥有序推进的原则，具体“分两步走”：
    第一步，2012年-2012年，优先转户农民工及其新生代等重点群体约330万人，全市户籍人口城镇化率由目前的29%提高到37%。
    第二步，2012-2020年，通过系统的制度设计，畅通城乡户籍转化通道，预计每年转户80万-90万人，即每年把新增符合条件的农民工60万-70万人，加上20万大中专学生，及时转户，累计再转户700万人，到2020年城镇户籍人口达到XX万人，户籍人口城镇化率提高到60%以上，与常住人口城镇化率的差距缩小到10个百分点左右。通过改革，全市逐步形成自由互转、权益一致、城乡一体的户籍制度体系。
    在改革对象上分群体实施。以农民工为主体，兼顾解决特殊需求群体和历史遗留问题，今明两年优先转户三类七种重点群体。首先是农民工及新生代，这部分群体最具条件要求也最强烈，是转户的主体。包括在城镇有稳定收入和固定住所的农民工及其家属，他们长期在城市打工，已成为城市建设发展不可或缺的产业工人，在城市的就业、住房、社会保障等已有较好基础，已基本具备在城市生活的条件。重庆这部分农民工约170万人，按1∶1.3测算其家庭成员，携家带口会有大约220多万人。第二个重点是农村籍大中专学生。农民工新生代的孩子，许多在农村土地第二轮承包时还没出生，也没有农村承包地。按现行制度，农村孩子读大学能转户，但读中专、技校不能，他们毕业后在城市没有固定工作就无法获得城市户口，目前这部分人群有66.7万人。第三个重点是历史遗留户籍问题人群，包括已用地未转非、大中型水利水电工程失地未转非、城中村居民、农村退役士兵、农村五保对象在内的有44万人。解决好这几类群体的户籍问题，既顺应民意，又全面解决了因城市化工业化用地产生的户籍遗留问题，有利于社会稳定，可谓一举多得。共11页，当前第3页1234567891011
    在条件设置上分区域布局。按照宽严有度、分级承接原则，区别不同情况分三个层级进行转户，即适度放宽主城，进一步放开区县城，全面放开乡镇，促进人口在主城区、区县城、小城镇三级城镇体系合理分布。比如，规定本市籍农村居民具备在主城区务工经商5年以上、或购买了商品房、或投资兴办实业三年累计纳税10万元及一年纳税5万元以上的条件，本人及其配偶和其共同居住的子女、父母可申请落户主城区。本市籍农村居民具备在远郊区县城务工经商三年以上、或购买了商品房、或投资办实业三年累计纳税5万元及一年纳税2万元以上的条件，本人及配偶和其共同居住的子女、父母可申请入户区县城。全面放开乡镇的落户，允许本市籍农村居民就地转为城镇居民。预计到2020年全市城镇户籍人口超过XX万人，其中主城区1000万人、31个远郊区县城600多万人、六七百个小城镇300多万人，使户籍转移呈梯次渐进分布，形成合理的城镇人口区域布局，避免农村居民“一窝蜂”涌入主城，造成新的“城市病”。从目前转户进城的12.6万户、59.5万人口入户分布来看，转入主城九区占19.5%，转入远郊区县城占25.3%，转入乡镇占55.2%，主城、区县城、乡镇三级基本呈2：3：5分布。在重庆南川区已办理的农村居民转户14310人中，转户到南川城区5726人、在乡镇8584人，与规划的转户准入条件和布局基本一致。
（二）统筹兼顾，构建“335”政策保障。
    重庆户籍制度改革着力于把关农民转户进城的“出口端”和“入口端”，制定了土地、社保、教育、医疗、住房等一系列政策，概括起来就是“335”政策体系，切实保障转户群体的权益。
    3年过渡政策。在“出口端”，转户进城农民在农村的土地承包经营权、宅基地和农房使用权3大权益给予3年过渡期，按照依法、自愿、有偿原则，农民既可全部退出宅基地和承包地，也可部分退出，既可保留收益权和经营权，也可保留收益权，流转经营权，使农村宅基地、农房和承包地像城市土地及住房有价值、可抵押一样，权益实行有偿退出，这有利于农民转户进城后的生存发展，也有利于农村土地集约化经营，防止损害农民利益。宅基地退出分为两类：一类是城郊结合部，由于级差地租清楚，实行农村建设用地整体转化为城市建设用地的方式；二类是边远山区，通过“地票”交易，既让农村建设用地实现市场价值，又实现城乡建设用地增减挂钩。对于承包地，按土地流转或持股方式，一次性或长期流转给龙头企业、专业合作组织、经营大户，进行规模经营。3年过渡期作为一种弹性机制，3年过渡期后，转户农民还可选择是否继续保留其宅基地和承包地。
    3项保留政策。一是保留林地使用权，转户居民可自由选择流转或自主经营；二是转户后5年内继续执行原户籍地计划生育政策，享受农村计生奖励扶助政策；三是保留农村各项补贴，在退出承包地之前继续保留种粮直补等惠农政策，避免农村居民因转户而急转身或“裸身进城”。
    5项纳入政策。在“入口端”，户籍制度改革不是简单地变更户口登记，而是制定了一系列政策措施和经费投入办法，确保农民转户成为市民后的就业、住房、养老、医疗、教育五项保障一步到位，与城镇居民同等享有“老有所养、学有所教、劳有所得、住有所居、病有所医”的待遇。共11页，当前第4页1234567891011
    重庆户籍改革的总体思路和政策体系，以“人”为中心进行科学规划、系统设计，把选择权交给农民，以弹性政策让他们自主选择，是一种人性化、弹性化的改革机制，以有效防范改革风险的渐进方式，从以人为本的角度统筹兼顾，一方面充分考虑给予转户群体城乡生产生活转换的适应期和过渡期，让他们通过比较自主选择，另一方面一步到位给予农民工公平的城市待遇，保证了改革的积极稳妥有序推进，充分体现了全面协调可持续的科学发展理念。
三、创新路径突破户籍改革的关键性问题
    重庆的户籍制度改革能如此迅速推开，关键在于紧紧抓住城市和农村两端，用创新的路径、完善的政策体系和严密的操作程序，真正解决了土地、住房、就业、社保、农村发展等关键性问题，最大限度地维护和保障群众的利益。
   （一）破解土地难题
    农民工进城后，一方面农村土地闲置，另一方面需增加城市建设用地，导致城市“地荒”和农村土地“撂荒”的矛盾现象。农民转户进城后，城镇建设用地指标从何而来？农村的宅基地、承包地怎么办？重庆探索建立了“地票”交易、承包地经营权流转等机制，实现城乡土地有序流转和集约利用，破解土地难题
    明确“三权”。把明确农村承包地、林地和宅基地产权作为基础和前提，使农村承包地、林地、宅基地的使用权能在银行质押、抵押贷款，能实现有序流转和有偿退出，使农民的权益从源头上得到保障。
    流转土地林地。主要分两种情况：一是转户后保留经营权。根据重庆市农村土地流转的政策法规，依托县、乡、村三级土地流转服务机构，制定流转指导价，引导和规范农民及农村集体经济组织在“依法、有偿、自愿”前提下流转土地。南川大有镇农民王明秀一家3口在今年10月转为城镇居民后，将承包的7亩坡耕地委托给集体进行流转，每年可以得到2800元土地流转收益。二是转户后自愿退出承包地的转户居民，按土地流转指导价格及第二轮土地承包期剩余年限给予退地补偿，由农村集体经济组织负责，将收回耕地以农业大户承包、引进业主承包等方式筹集和发放农村耕地退出补偿金。重庆市南川区结合辖区乡镇、街道地理位置、土地状况及产出条件，分为三大类区制定了100-600元/亩的承包地流转指导价，以市场化方式引导土地合理流转，已流转土地近20万亩。
    公开交易“地票”。2012年，重庆成立了农村土地交易所，专门对城乡建设用地资源进行配置。就是把农村腾出的宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等复垦为耕地，经土地管理部门严格验收后产生的建设用地指标，按照依法、自愿、有偿，公开的原则，以“地票”的形式在重庆农村土地交易所公开拍卖，耕地留在农村，建设用地指标通过“地票”交易流动。公开拍卖后的收益扣除土地整治成本，85%补偿农民，15%收益归集体组织。在重庆市南川区，对城市规划区范围外农民自愿退出的房屋、宅基地及其附属设施用地，由区土地整治中心负责筹集补偿金和购房补助先予补偿，然后组织复垦整治，申报市国土局验收后取得“地票”。目前，重庆农村土地交易所累计交易“地票”29720亩，成交金额36亿元。南川区已复垦整治宅基地及其他建设用地1000余亩，有1400余农民获得补偿1.1亿元。我们在调研中发现，“地票”交易有三大作用：一是保证耕地总量不减，以“先造地后用地”“先补后占”代替“先征后补”，确保耕地面积不减质量不降。二是适应了城镇化、工业化快速发展的需要。农村退出的建设性用地，复垦为耕地而得到“地票”在交易所拍卖，城镇建设用地通过“地票”获得指标去征地，使城乡建设用地增减挂钩动态平衡。三是农村集体建设用地与城市建设用地的远距离、大范围置换，利用级差地租提升了农村特别是偏远地区的土地价值，一般由2万元/亩变为15万元/亩，这就帮助农民实现了土地权益收入，为新农村建设提供反哺资金，推动城市反哺农村、发达地区支持落后地区真正通过市场手段得以实现。共11页，当前第5页1234567891011
   （二）破解住房难题
    大批农民转户进城，解决住房问题也是关键所在。重庆提出了构建市场供给与政府保障并举的“双轨制”住房体系，即占城镇人口60%-70%的中高收入群体由市场予以配置，30%-40%的中低收入群体主要由职工宿舍和公租房保障。
    大规模建设公租房。重庆专门成立了公租房管理局，制定了《重庆市公共租赁住房管理办法》，决定三年建造3000万平方米、到2015年建设4000万平方米公租房，保障中低收入人群住有所居，今年已有民心佳园等1200万平方米开建，明年一季度即可入住。按人均15平方米计算，可解决200万人的居住问题。在公租房配置的制度设计上，主要针对“3+1”四类人群，即人均住房面积低于13平方米的低收入原住民、大中专毕业生或外地来渝工作的技能型人才、进城农民工以及历年获市级以上荣誉称号的人群。从收入条件来说，凡个人月收入XX元以下、夫妻双方月收入3000元以下的群体，不管户籍是否在重庆都可申请。租住五年后，有些家庭若需购置，也可按相当于经济适用房的价格买入；如果住户想卖掉，只能由公租房管理部门在当时成本价基础上适当考虑升值因素回购。在公租房区域布局上，采取在大型人口聚集区内布局，并与商品房“混建”的方式，保证公租房共享基础设施和公共服务，保证公租房住户与整个城市社会有机融合，避免产生新的“贫民窟”和人为造成社会割裂。此外，对转户进城且符合条件的低收入农民工，还可以申请租金更低的廉租房，从而保障其住房需求。同时，重庆制定政策，鼓励购买普通商品房或二手房、兴建工业园区职工宿舍、民工公寓等途径，解决住房问题。
    多措并举调控商品房。重庆市坚持“低端有保障、中端有市场、高端有约束”的调控思路，促进房地产市场稳定健康发展，得到了xx总理的首肯。“低端有保障”，就是通过税收、土地出让金、城市建设配套费、开发商利润“四个没有”，保证公租房供给足、租金低。“中端有市场”，就是让中等收入家庭6-7年收入可买一套普通商品房。“高端有约束”，就是针对别墅等3类高端房征收特别房产税。
   （三）破解就业难题
    重庆在制定户籍制度改革政策时，将是否已实现稳定就业作为农民工转户进城的前提，规定在主城务工经商5年以上、在区县务工经商3年以上的农民工才能转户进城。这类农民工在城市已经生活多年，工作相对稳定，转户进城后不会产生就业压力。为确保农民转户进城后充分、稳定就业，重庆还建立了“三位一体”就业服务体系。
    增加就业岗位。在未来12年，通过两江新区、西永微电园、区县特色工业园的快速发展，重庆工业销售值将净增3万亿元，按照人均创造50-60万元工业销售值测算，可提供就业岗位500-600万人，同时为工业配套的服务岗位按1：1测算，又可新增服务性就业岗位500-600万人。此外，重庆还在全国率先推出了微型企业系列扶持政策，重点扶持农民工、大中专毕业生等九大类人员以创业带动就业，按照发展微型企业6万户、每户带动15-20人就业计算，可带动90-120万人就业。通过产业发展和创业扶持，完全能满足12年内1000万转户居民的就业需求。共11页，当前第6页1234567891011
    强化就业指导。重庆市建立“劳务电子商务平台”，帮助企业与农民工实现信息互通，找到工作。对就业困难人员进行就业援助，开展一对一的帮扶，开发城市管理等等一系列公益性的岗位进行托底安置。
    着力就业培训。转户居民可以享受免费技能培训和创业培训。重庆筹资25亿元在全国率先对中职五类学生实行“学费全额资助、生活费包干补助”政策。为让农民工有一技之长成为真正意义上的产业工人，重庆市还加强对在岗农民工的培训，年均培训约30万人。
   （四）破解社保难题
    重庆在农民转户进城的同时，将“新市民”同步纳入城市养老保险、医疗保险、教育统筹的保障范围，杜绝发生无地、无业、无保障的“三无”现象，努力防范改革风险。
    落实养老保障。农民转户进城后，有3种保险可选择：一是转户后在城镇用人单位工作的，由用人单位为其参加城镇企业职工基本养老保险，用工企业缴纳部分由基本工资的12%上调为与城镇职工一样的20%；无用人单位的，可以个人身份参加城镇企业职工基本养老保险或城乡居民社会养老保险。二是整户转户退出宅基地且年满16周岁以上的人员参加被征地农转非人员基本养老保险，并按照退地时的不同年龄确定缴费标准和缴费年限，退地补偿金优先用于缴纳保险。三是重庆还投入36.7亿元建立城乡居民社会养老保险制度，目前在南川等30个区县启动试点，参保比例达到96%以上，明年将覆盖全市。重庆率先构建起城乡一体化的社会保障体系，为推进户籍制度改革提供了一个核心保障。
    落实医疗保障。XX年，重庆在南川等5个区县启动了城乡居民医疗保险试点，目前已将中小学阶段的学生，职业高中、中专、技校学生和少年儿童，以及其他非从业城镇居民纳入保障范围，实现了城乡医疗保险同平台、全覆盖。农民转户进城后，在企业就业的，由所在单位按规定为转户居民按城镇职工标准缴纳医疗保险。若没有用人单位，可以个人身份参加城镇职工医疗保险。若没有条件参加城镇职工医疗保险的转户居民，也可自愿参加城乡居民合作医疗保险，个人可自愿选择缴费30元或120元，对符合条件的困难居民不用缴费而由政府承担，当年最高可以报销9万元或15万元的医药费。
    强化低保救助。农民转户进城后，因贫、困病、因灾致贫的，可按规定申请城市居民最低生活保障，同时可享受与普通市民同等的贫困医疗救助，所有费用由政府买单。以南川区为例，农民若转户进城享受城市低保240元/月，比农村最低生活保障每月高124元，全部由政府承担。
   （五）破解农业农村发展难题
    统筹城乡发展的重点在农村，难点在农民如何实现增收致富。重庆市以户籍制度改革为推动，以“农户万元增收工程”为载体，努力缩小城乡收入差距，推动城乡统筹发展。
    推动农户万元增收。重庆在“两翼”实施使有劳动能力的农户三年“户户”增收万元的“农户万元增收工程”，鼓励依托资源大力发展林业和林下经济。第一，加大资金投入,今年财力投入20亿元，银行贷款30亿元，明后年财力投入60亿元左右，整合农业、扶贫、林业、国土、移民等资金，集中投入增收工程。第二，推进产加销、农工商一体化。到2012年，培育200家市级以上龙头企业，实现销售值600亿元以上；发展农民专业合作社3500个，入社率40%以上；建成100个农产品交易市场，1000个辐射全国的林下产品销售网点，将林下产品销往全国各地。第三，实行优惠政策扶持,包括税收减免政策、资金补助政策和继续执行现有农业补贴政策,实现兴林致富奔小康。农民转户进城，农村人均耕地会增加，其承包地通过土地流转撬动民间资本进入农村，带动规模经营，推动农林业与加工业、旅游业等联动发展，也会促进提高劳动生产率，增加农民收入。目前，重庆市土地规模集中度达25%，重庆南川生态大观园规模经营度超过了50%。南川区以发展乡村旅游、盘活林业资源、发展规模农业多措并举助农增收，今年农民人均现金收入增长18%。南川区南平镇永安村村民紧紧抓住神龙峡景区开园的机遇，大力发展农家乐为旅游配套，今年实现户均增收万元以上。我们在南川区大观镇调研时，观溪村的周中文高兴地对我们说：“我把土地流转给澳美集团搞农业开发，不仅每年获得每亩600元的土地流转金，在自家门口还可打工挣钱，何乐而不为呢？”共11页，当前第7页1234567891011
    改革农村市场体系。一是改革资本融通体系，市政府出台措施，推动各大银行特别是重庆本土“三大银行”先行，在全市开展农村三大产权的抵押贷款，为农村发展输血。二是改革农村流通体系，发展龙头企业，建立产加销一体化的协作体制，发展连锁商店，建立生猪期货交易所，培育专业交易市场，让农产品卖得好、销得远，使农民增加收入。三是改革财政资金补助机制，财政三年投入90亿元，用于对农民进行直补，完善流通体系，补助龙头企业、专业合作社和要素市场，为农村发展、农民增收提供充裕的资本支持。
    改善农村基础设施。统筹城乡发展，城乡基础设施必须实现一体化发展。重庆投入300多亿元，今年实现乡乡通水泥路村村通公路，投入420亿元发展水利，全部解决城乡居民饮水安全，不断改善城乡居民的生产生活条件。在户籍制度改革中，对退出土地复垦整治本身也是改善农村设施的举措。复垦整治形成“地票”交易所得，既增加农民土地权益的收入，又为改善农村基础设施提供资金支持，加快推进乡村道路、公共服务中心、巴渝民居建设，推进城乡统筹发展。
   （六）破解改革成本难题
    推进户籍制度改革确需付出巨额成本。对此，重庆进行了审慎的测算和评估，按今明两年集中转户338万人，全部整户转移、全部退出土地测算，总资金需求约XX亿元，其中取得城镇居民身份1200多亿元，解除农村居民身份近800亿元。经认真分析，完全可以通过政府有效引导，借助市场力量，撬动社会各方面分摊改革成本，让巨额改革成本“化整为零”。一是养老和医疗保险。转户前农民工参加农民工养老保险，转户后参加城镇企业职工养老保险，企业缴费比例由12%提高到20%，平均每人每年需多缴1000多元；同样，转户前农民工参加农民工医疗保险，转户后参加城镇职工医疗保险，企业平均每人每年需多缴1000多元，两项合计需多缴XX元。如果有200万人就是40亿元，缴费十年就是400亿元，这笔支出应该由企业承担。一方面，全市企业每年增加支出40亿元，占万亿元工业销售值的比例不到1%，对企业成本的影响甚微。另一方面，农民工转为城市居民，成为企业职工后，会极大增强农民工的主人翁意识，为企业创造出远超过40亿元的财富。这个过程中，政府通过制定规则，让企业合理分摊成本，让所有的企业、同一企业的所有人共同遵循。二是住房保障。重庆到2012年，全市建成公租房3000万平方米，需要投入700多亿元。重庆地产集团划拨3万亩土地相当于注入200亿元，每年商品房土地出让金的5%加上今后将开征的特别房产税注入100亿元左右，通过银行贷款、信托等方式融资可形成400多亿元的资金量。融资400亿元一年利息大约20亿元，3000万平方米公租房约60万套，按每套每年租金6000元计算，每年大约有36亿元租金的现金流，不但可对冲掉银行利息，还可将剩余部分用作维护等费用,可以实现动态平衡。三是教育。农民工转户进城后，对其子女上学不再收取择校费。教育成本增加主要是教育设施生均经费支出，约需20亿元，属于基本公共服务，由政府支出。四是就业保障。农民工转为城市居民后，纳入城镇就业服务和保障体系，分类开展教育和就业培训，给予创业扶持，需要政府投入10亿元左右。经仔细算账，这次户籍制度改革XX亿元成本中，需要政府直接支出100多亿元，包括解决40多万已用地未转非等历史遗留问题以及为随青壮年农民工入迁的老年人支付养老保险待遇等。因此，预计这次户籍制度改革需财政启动资金100亿元左右，对财政收入已达1000多亿元的重庆而言，通过努力有把握实现目标。共11页，当前第8页1234567891011
    重庆紧紧抓住城市和农村两端，把农民转户、就业、住房、保障、增收同步考虑，把加快城镇化、工业化和农业现代化以及新农村建设统筹谋划，把社会体制改革与市场机制创新紧密结合，突破解决了农民变市民的关键问题，赢得了各方的支持。
四、重庆统筹城乡户籍制度改革的意义与启示
   （一）重庆户籍制度改革的实践意义
    探索了一条解决“三农”问题的现实路径。重庆将户籍改革与打破二元社会结构同时纳入城镇化过程，通过放开城镇户口、减少农业人口，变农民工城乡资源“两头占”为“一头占”，运用市场机制，推动农业规模化经营，最终实现农村人均资源和经济收益成倍增加；通过劳动力在城乡之间的自主选择和流动，打破城乡户籍分割壁垒，改变社会二元结构，促进农业由非市场模式向市场模式的转变，最终建立起符合科学发展观要求的能够消除城乡差别的体制与机制。
    探索了一条解决农民工问题的根本路径。重庆户籍制度改革，以农民工市民化为主线，建立统筹城乡动态开放的户籍制度，实现了农民工变产业工人与城市人的职业与身份的双重转变，为工业化和农业现代化缓解了城市“民工荒”和农村“劳动力过剩”的双重束缚，极大地解放了劳动生产力。
    探索了一条盘活城乡土地资源的可行路径。户籍改革与土地制度密切相关。重庆户籍改革将二者统筹考虑，通过统一、开放、竞争、有序的土地交易市场，让农村建设用地与城市建设用地一体流动增减挂钩，解决了城镇化用地“地荒”与农村耕地“撂荒”的双重矛盾，极大地解放了土地生产力，其释放出的巨大的活力，必将推动城乡一体化健康发展。
    “户籍改革一小步，社会前进一大步”。重庆的户籍改革，是统筹城乡社会发展的破冰之举，是解决农民工问题的根本之举，是关怀民生、拉动内需的智慧之举，是科学发展、和谐发展的创新之举，充分体现了重庆市委市政府突破统筹城乡发展制度障碍的胆略和魄力。
   （二）重庆户籍制度改革的主要启示
    坚持以民生为导向是统筹城乡户籍制度改革的正确方向。城乡一体化的核心是“人”的一体化。重庆户籍制度改革的出发点和落脚点，就是解决人的公平待遇和可持续发展问题，是为了让人们生活更美好，因此，整个改革设计始终坚持以人为本的科学发展观，不仅追求发展方式的转变，也解决好发展型民生。在改革体系的设计上，不管5项纳入还是3年过渡、3项保留，都是以维护人的权益、保障人的发展为重点，将长期在城市生产生活的农民工变市民，纳入城市社会保障管辖范围，投入真金白银让农民顺利实现城乡转换。重庆市委为此还专门召开全会，安排落实公租房建设、农户万元增收工程、农村养老保险、农村留守儿童关爱计划、发展微型企业等十件民生大事，总投入达3000多亿元。在投入上，创新公共财政投入制度，坚持民生财政两个“不动摇”，使市、区县两级财政从“保运转”向“保民生”转变，以政府投入牵引市场力量参与改革。重庆的户籍改革充分体现了以民生为导向的发展道路，解答了如何发展、靠谁发展、发展成果由谁共享的问题，符合“十二五”规划建议关于“坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点”的要求，从体制机制上确立了民生导向的统筹发展之路，为推进城镇化健康发展、实现城乡全面小康提供保障。共11页，当前第9页1234567891011
    坚持统筹兼顾是统筹城乡户籍制度改革的重要方法。重庆户籍改革打破“就户籍改户籍”模式，统筹兼顾城乡、区域、经济社会、发展与稳定、人与自然的关系。如在具体对象上，兼顾农民工与其他群体，在关键环节上，兼顾“出口”与“入口”，在推动发展上，兼顾城镇化工业化和农业现代化，在方法上，兼顾当前与长远，对政策进行系统化设计，制定了“1+3+10”（《统筹城乡户籍制度改革意见》和农村土地退出和利用、户口迁移、社会保障三个核心办法，配套设计了土地、社保、教育、卫生等10个方面）的政策，形成了配套的制度体系，以实现城乡制度之间的有效衔接，保证农民转户的平稳过渡。在制度体系设计中，坚持通盘考虑，突出综合配套，从土地、住房到保险等，制度严密，环环相扣。在工作推进上，各区县政府作为实施户籍改革的大平台，农民工的就业单位为主要载体，大中专学校也是重要载体，基层派出所是操作载体，全面畅通转户渠道，最终形成政府主导、农民工满意的局面。
    坚持以农民特别是农民工为主体是推进统筹城乡户籍改革的动力。重庆的户籍改革试验，以农民自愿为前提，以农民工为主体，充分尊重农民选择，坚持自愿、有偿原则，把权利交给农民，是一场将已经在城市具有就业竞争能力的农民工转为城镇居民，充分调动和发挥农民群众的积极性、主动性和创造性的实践。同时继续加大力度培训新生代农民工，进一步涵养农民工，使农民转为市民的城镇化过程，变为他们不断提升和获得城市生活与竞争能力的过程，有效地防止城镇化过程中出现新的社会问题，促进了改革顺利推进。重庆市委市政府把转户农民利益摆在第一位，在推进户籍制度改革过程中，坚决防止损害农民利益，防止农民流离失所，防止出现城市贫民窟现象，确保农民带着尊严进城，带着财富进城。对自愿退出宅基地使用权及农房的农民，可立即由此获得一定的经济补偿及购房补助，显化其资产和权益价值，增加转户居民的财产性收入，特别是让一些边远地区的农民退出土地后有经济能力支撑社会保障，获得和近郊城镇征地相近的收益。在设计户籍改革政策和推进过程中，充分尊重农民转户意愿，依法办理，有偿退地，完善社会保障，确保农村居民进城后，生活得到保障，实际生活水平不断提高。在整个制度设计上，重庆市始终坚持以农民为主体，站在农民的角度考虑，真正激发了农民群众的转户热情，促进了转户工作顺利推进。
   （四）坚持依法运用市场杠杆是重庆统筹城乡户籍制度改革的关键。     重庆的改革试验在坚持“分蛋糕”的公平机制的同时，始终注重“做蛋糕”的效率机制。在户籍制度改革过程中，坚持市场经济的基本原则——要素的自由流动，在自由流动中实现更大范围的人力资源、土地资源的优化配置。坚持运用市场杠杆建立城乡平等的要素交换关系，对农民相关使用权进行价值量化，让转户农民受益。坚持调动市场主体的积极性共同分担改革成本，比如，市场主体参与地票交易、参与农村土地流转、参与农村土地规模经营，为企业职工缴纳养老保险、医疗保险等等，以政府投入牵引市场力量跟进，发挥“四两拨千斤”的作用，充分调动市场主体的积极性，确保统筹城乡户籍改革可持续推进。共11页，当前第10页1234567891011
五、对推进重庆户籍制度改革的几点建议
    当前，我国开始进入城市化加速发展时期，能否形成城乡协调发展的格局关系发展全局。党的“十二五”规划的建议指出：“要把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务。注重在制度上解决好农民工权益保护问题。”从城乡分割的二元结构向现代社会经济结构转变，是今后几十年中国社会经济发展的基本走向。作为完善社会主义市场经济体制的一项主要任务，改变城乡二元结构的根本途径，就是在继续推进工业化和城市化的过程中，下决心改革户籍制度。重庆探索统筹城乡户籍制度改革试验，是对现行户籍制度的重大创新和突破，将带来社会结构的大变革、城乡生产力的大解放，是涉及经济社会和市民的全方位、多领域的长远系统工程，对于转变发展方式、缩小城乡发展差距、推进农业现代化和加快城镇化建设，保障和改善民生、扩大内需等都有十分重要的实践意义。为此，课题组建议：
    （一）进一步完善政策把改革风险降到最低。
     改革试验是一个不断创新、完善、提升的过程，不可能一蹴而就。重庆在启动户籍制度改革之初，作了大量深入的调查研究，进行了反复细致的论证，出台了一系列政策措施，但政策的严密性还有待实践作进一步检验，许多未考虑到的因素还需要在实践中进一步补充完善，力求将改革风险降到最低，多造福祉、少留遗憾。要根据改革进程，在财政补助、社会保障、城乡管理、基础设施建设等方面细化完善配套政策，不断解决改革中的新情况新问题。重庆目前的户籍改革主要针对市内就业的农民工，对在市外就业的农民工和市外来渝就业的农民工的户籍改革，需要从更高层面适时研究制定政策，促进户籍制度改革在更大区域实现突破。
    （二）进一步改革公共财政体制为改革提供支撑
     改革需要成本。要将需要政府支出的改革成本纳入公共财政预算，保障改革稳步推进。由于重庆地处西部欠发达地区，过去在基础设施和基本保障方面投入欠账较大，地方政府要在短时间内弥补几十年来形成的“剪刀差”，实力有限，建议中央财政在西部大开发中继续加大对重庆的扶持力度，支持其闯出一条统筹城乡发展的新路。
    （三）进一步为改革营造宽容的环境
    户籍制度改革是一项牵一发而动全身的复杂系统工程，重庆虽刚起步，赢得了群众支持，得到了中央首肯，引起了媒体的高度关注。但在具体操作过程中，需更加注重加大宣传引导力度，新闻媒体和社会各界要以更加宽广的包容心，多做正面宣传，共同营造支持改革、鼓励创新的良好氛围。

 

 

 

调研组成员：白阿莹、朱思泽、肖仲凯、李万疆、李利、徐占斌、邬小蕙、谭家玲、汪彦
执笔人：谭家玲

 

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