赴欧盟植物检疫考察报告

赴欧盟植物检疫考察报告

    为了解欧盟植物检疫管理模式、运行机制、法规建设，学习检疫隔离温室的设计、建造及使用管理经验，3月10至23日，结合中英农业科技交流项目，由国家发展计划委员会农经司、农业部发展计划司、种植业管理司、规划设计研究院、全国农技中心等部门有关人员组成考察团赴英国、荷兰及法国对欧盟植物检疫工作进行了考察。在欧期间，考察团拜访了英国环境、食品及农村事务部，考察了英国农业部中央科学研究院、苏格兰作物研究院、国际园艺中心及其检疫隔离设施，参观了荷兰温室公司、法国瑞奇公司等温室制造企业，获取了大量相关信息，圆满完成了考察任务。现将考察情况简报如下（检疫隔离温室技术报告附后）。 
    一、 欧盟检疫基本情况 
    农业在欧盟经济中占有较大比重，为保护农业生产安全并服务农产品贸易，欧盟十分重视植物检疫工作，建立了较为健全的植物检疫体系。 
    （一）有效的管理模式 
    欧盟是一个由15个独立国家组成的经济政治联合体，奉行共同的农业政策，包括检疫政策，这种特殊的环境产生了特殊而有效的检疫管理模式。 
    在欧盟层面，欧盟理事会负责植物检疫基本法规的制定及重大检疫问题的最终决策，欧盟委员会负责组织实施，包括制定实施细则、提出经费预算、协助成员国开展检疫检验、核查疫情发生及处理情况、与非欧盟国家签订检疫协定并组织农产品进口预检等。为加强协调，欧盟成立有植物检疫专门委员会，参与检疫措施的制定与实施。重大检疫决策，先由专门委员会讨论评议，取得一致后，组织实施，否则须提交欧盟理事会做最终决定。 
    在成员国层面，通过将欧盟检疫法规本国化执行统一的检疫政策。根据欧盟植物检疫法的要求，各成员国均设立或指定了一个中央职能部门即国家植物检疫机构负责植物检疫事务的协调，并统一管理本国的植物检疫工作。尽管各国的国家植物检疫机构名称不尽相同，有植物检疫局、植物保护局、质量政策局等，但无一例外均隶属于农业（农渔食品、农林）部，并通过在各地设立下属机构垂直管理全国植物检疫工作，既无内外检之分，也无农林业之别。 
    （二）完善的政策法规 
    长期以来，欧盟十分重视检疫法制建设，形成了完备的法规体系。依法检疫是欧盟植物检疫工作的显着特征。 
    一是体系完备。欧盟检疫法规体系由基本“法”、行政法规和双（多）边协议三个层次构成。针对全局性检疫问题，制定严格意义上的基本“法”，其核心是植物检疫法，也包括马铃薯癌肿病、胞囊线虫等10多项重大检疫性有害生物控制法令。为提高法律的可操作性，基本“法”明确要求欧盟委员会制定具体办法和程序，包括委员会令、决定及建议等110项，既有行政法规，又有技术标准。欧盟委员会还与各国签定了相当数量的双边、多边协议。 
    二是制修及时。欧盟检疫立法是一个长期动态的过程。根据检疫工作变化情况，不断修订行政法规，并对基本“法”做必要修改，从而保证法律法规尽可能符合实际需要。以植物检疫法为例，1977年颁布，其后23年内进行了大大小小39次修改，2000年又归纳历次修改，制定颁布了新的植物检疫法。 
    三是要求极严。欧盟检疫法规是成员国必须遵循的最低要求，成员国有权通过本国立法确定高于欧盟的具体要求。如为保护本国农业生产安全，英国对健康种苗传带某些病虫的允许量比欧盟低、发现重大检疫性有害生物后的禁种年限也长于欧盟。发生马铃薯金线虫和白线虫的地块，欧盟分别禁种马铃薯5年和10年，英国则要求禁种6年和12年。 
    （三）科学的检疫做法 
    在农产品检疫方面，欧盟做法具有很强的针对性和灵活性。一方面，根据疫情发生分布，将一些检疫性有害生物列入名录进行检疫，确保符合既定的检疫要求；另一方面，根据欧盟委员会的建议，欧盟理事会经常对名录进行修订补充。 
    欧盟检疫名录分6大类，包括《禁止传入传播的有害生物名录》、《禁止随特定植物或植物产品传入传播的有害生物名录》、《禁止进境植物（植物产品）及其相关物名录》、《满足特定条件方可进境的植物（植物产品）及其相关物名录》、《进境前必须检疫的植物（植物产品）及其相关物名录》、《需采取特殊检疫措施的植物（植物产品）名录》等，涉及有害生物、植物、植物产品及栽培介质等多达351种（类）。部分名录还根据有害生物在欧盟有无发生、植物（植物产品）是否源于欧盟、对象物关系整个欧盟还是特定保护区等，进行了细化分类，操作性极强。 
    欧盟各国围绕《进境前必须进行检疫的植物（植物产品）及其相关物名录》开展农产品检疫工作。一是对名录中源于欧盟的对象物实施检疫。各成员国植物检疫机构委派植物检疫人员进行产地检疫，每年或每茬不少于1次，必要时作室内检验。对农产品加工、储存场所、包装材料和运输工具也要进行认真的检验，确保输往其他成员国的农产品具有良好的植物卫生条件；二是对名录中来自非欧盟的对象物实施检验。进口农产品不管最终销往哪个成员国，原则上要在进入欧盟的第一个成员国口岸进行检疫，核发植物检疫证书（即统一的植物护照）后，才能在欧盟境内流通，以确保输入欧盟的农产品具有良好的植物卫生条件。 
    为确保各项检疫要求落到实处，欧盟还采取了以下几项措施：一是对作物生产者和进口商进行注册登记，相关信息要伴随其生产或经营的农产品流通，力求每一批农产品都可以回溯到它的源头；二是根据需要实施市场检疫，带有植物检疫证书的农产品跨成员国边境流动时无需检疫，但在市场流通时要接受必要的核查；三是对进入保护区的农产品提出特殊要求，符合要求才能进入保护区；四是欧盟委员会可组织成员国对进口农产品实施原产地预检。 
    （四）严格的疫情处理 
    欧盟要求，成员国发现新的有害生物，无论是否列入检疫性有害生物名录，只要是首次发现，都要立刻报告欧盟委员会，并通知有关成员国采取紧急调查和处理措施。必要时欧盟委员会植物检疫专门委员会组织专家进行实地调查，论证成员国采取紧急措施的科学性与可行性，予以认可或提出处理要求，采取包括染疫植物（植物产品）销毁、栽培介质及包装材料处理、生产工具、包装储存场所及运输工具消毒等处理措施。一旦确定疫情随某一批农产品传入，欧盟委员会将对其流通过程进行回溯，并通知相关成员国，采取必要的调查处理措施，加强对该类农产品的检疫检验。 
    （五）可靠的经费保障 
    鉴于植物检疫的公益性和重要性，欧盟委员会适时提出增列检疫项目，列入财政预算。根据检疫工作的实际需要，主要用于以下两个方面：一是购建检疫仪器设备。适应建立内部统一市场需要，欧盟十分重视检疫基础设施建设，改善检疫检验所需仪器和疫情处理设备。在经费分配上优先考虑进口农产品集散地、与非成员国交界的边境地区，特别是对处于农产品进出口通道位置的成员国给予重点倾斜，支持力度最高可达实际支出的50%。二是补助植物疫情处理。成员国一旦发生疫情，威胁欧盟整体或局部，可向欧盟申请疫情处理经费补助，用于保证检疫措施的落实和弥补检疫处理的直接经济损失，支持力度可达50%。如进一步处理关系整个欧盟的安全，还可追加部分经费。 
    二、 欧盟检疫隔离设施 
    由于种苗传带检疫性有害生物风险最大，欧、美等发达国家特别重视引进种苗的隔离检疫工作，将其作为防止疫情传入的最重要措施，投入大量资金建设隔离检疫设施，并对国外引种隔离检疫作出严格规定，配备专门人员，实施隔离检疫。 
    （一）明确的法律规定 
    欧盟对种苗进口十分慎重，明确任何作物都不允许大规模生产性引种。生产试验和为科研、育种目的少量引进禁止进境植物必须接受严格的隔离检疫检验。如马铃薯种薯一个品种最多只能引进5块，种薯入境后必须直接运到植物检疫隔离场，进行种植和整个生长期检疫，证明不带检疫性有害生物后进行组织培养，只有健康的一代组培苗才能提供给引种单位使用。 
    （二）先进的隔离设施 
    为严防外来检疫性有害生物传入，欧盟各国投入大量资金，建设、装备检疫隔离场[见图1、2、3]。以英国为例，农业部在约克建有2000m2的大型检疫隔离设施，专门进行进口种苗隔离检疫和危险性有害生物的研究。其中检疫隔离温室耗资300万英镑，选用高质量材料保证温室的密封性，通过调节进出气流实现正负压差，用水采用封闭循环，温度、光照、湿度均采用计算机自动控制。隔离检疫操作程序严格，人员进出严格管理，隔离检疫废弃物如实验材料、栽培介质等均要经过高温消毒或焚化处理，确保隔离效果。 
    （三）完善的配套措施 
    为满足隔离检疫的高技术要求，英国农业部植物检疫隔离设施包括与之配套的综合性实验室，设立了专门的植物检疫部，下设昆虫、细菌、真菌、病毒及杂草等专业技术组，有60多位专家，年运行经费200万英镑。综合实验室装备先进，包括透射电子显微镜、扫描电子显微镜、PCR仪、高速冷冻离心机等，可开展PCR、血清学检测、核酸杂交等检验检测工作。英国苏格兰作物研究院、国际园艺中心等很多研究机构也建立了高水准的检疫隔离温室，这些机构从事危险性有害生物或转基因研究时，都要求在隔离温室中进行。 
    三、欧盟检疫借鉴及我们的建议 
    通过考察，我们认为欧盟一些合理的检疫做法对我国有一定的借鉴意义，根据欧盟的经验，结合我国实际，我们建议农业部加强以下几项工作： 
    （一）设立专门的植物检疫机构 
    欧盟植物检疫工作之所以能成功开展，与其科学的管理模式和各成员国合理的机构设置密不可分。美国、澳大利亚、加拿大等多国经验也证明，农业部作为农业行政主管部门，设立专门的植物检疫机构是做好植物检疫工作的重要保证，也是保护国内农业生产安全和农产品市场的客观需要。我国是农业大国，植物与植物产品调运量大面广，农业植物检疫任务繁重，1998年原农业部动植物检疫局划出后，国务院仍赋予农业部检疫立法、疫情发布、政府间协定签署等职能，加强了农业部主管植物检疫的职能。我国加入WTO后，植物检疫作为保护国内农业安全和农产品市场、促进农产品出口唯一可以经常运用、符合国际惯例和WTO规则的合理合法手段，将发挥非关税技术壁垒的重要调节作用，提升农业部在国民经济发展和国际竞争中的地位作用。为此，建议农业部设立专门的植物检疫机构，充实检疫力量，做好应对WTO的各项工作。 
    （二）加快植物检疫隔离场建设 
    植物检疫隔离场是美、欧等发达国家有效防止外来有害生物入侵，抵挡国外农产品冲击国内市场的重要手段，也是一个国家检疫能力和水平的综合体现。近年来，为适应加入WTO的新形势，依托国家植保工程，农业部先后启动建设国家植物检疫隔离场（北京）和成都、广州区域植物检疫隔离场，各项工作正在稳步推进，按照项目进度安排，年底即可竣工。目前问题主要是检疫隔离场管理模式和运行经费未落实。根据欧盟经验，植物检疫隔离场属纯公益性质，管理相对独立，技术力量雄厚，财政经费充足。为此，建议农业部将植物检疫隔离场的运行管理摆上议事日程，一方面解决检疫隔离场的管理及人员编制；另一方面解决检疫隔离场的运行经费，列入财政预算专项，确保隔离场运行经费，以充分发挥其有效防止疫情传入和检疫技术壁垒的作用。 
    （三）保障检疫事业经费 
    与欧盟充足的检疫经费相比，我国一直没有固定的检疫事业经费，导致疫情普查、封锁控制等工作难以落实，基本数据和基础信息不全，检疫决策和对外谈判科学依据不足。植物检疫是国家需要、公益事业，我国加入WTO后，疫情调查监测、风险分析、官方控制、非疫生产点非疫生产地建设、应急措施研究和对外谈判等，许多基础工作急需开展。为此，建议农业部积极争取财政支持，将植物检疫事业经费纳入国家农业事业经费财政预算。 
    （四）加快植物检疫立法进程 
    欧盟完备的法律体系对检疫工作顺利开展起到了重要的保障作用，与之相比较，我国《植物检疫条例》虽然1983年已经制定，1992年又修订发布，但近些年国内外情况发生了很大变化，许多方面缺乏法律依据，有些做法与国际并不接轨。为此，建议农业部将《中华人民共和国植物检疫法》纳入立法规划、组织立法调研并起草法律文本。 
     
    二OO二年四月