关于参加国家重点风景名胜区、优秀旅游城市市长专题研究班学习情况的汇报
根据市委、市政府安排，9月7日—18日，我在北京参加了国家重点风景名胜区、优秀旅游城市市长专题研究班（以下简称研究班）的学习。通过学习，我感到受益匪浅。现将有关情况汇报如下。
一、研究班概况
这次研究班是全国市长培训“十五”规划中的第1个专题研究班，由中组部、建设部、国家旅游局联合举办。参加对象为全国重点风景名胜区、中国优秀旅游城市的市长或副市长。本期研究班共有78名市长（副市长、市长助理、秘书长）参加。其中，我省有宜昌、十堰、襄樊3个城市的副市长、市长助理参加。
本期研究班学习的主要内容是国家风景名胜区的保护与利用。学习共分两个阶段：第一阶段是集中培训，第二阶段是实地考察。
集中培训阶段，来自北京大学、中国社科院、建设部、国家旅游局、文物局、大连市旅游局等单位的权威专家、学者，分别就风景名胜区资源的保护与管理、世界遗产的保护、风景名胜区的规划、旅游业发展形势与战略、城市竞争与旅游城市、城市旅游形象宣传及旅游产品开发等专题对学员进行了系统讲解；各地学员书面交流了当地在风景名胜资源保护与利用方面的经验，并就专家讲解和有关问题进行了深入座谈和讨论。
实地考察阶段，有关部门向学员们作了关于利用风景名胜资源发展旅游经济以及通过发展旅游经济推动风景名胜资源保护的经验介绍，并组织学员赴福建武夷山风景区进行了实地考察和参观。
学习期间，建设部部长汪光焘专程看望了全体学员，并和大家进行了座谈。建设部副部长仇保兴、国家旅游局常务副局长孙钢、中组部干教局副局长张家声以及建设部、国家旅游局有关司室、城市旅游协会、市长培训中心负责人出席了研究班的开学典礼，并分别作了讲话。
二、外地风景名胜资源保护与利用的主要经验
第一，搞好风景名胜资源的保护与利用，必须提高认识。风景名胜资源具有的独特性、垄断性、稀缺性、脆弱性和不可再生性决定了它具有极大的保护和利用价值。从这次各地交流的经验看，只谈保护，不谈利用，就会使“遗产”变“遗物”，制约旅游经济乃至整个经济发展；只谈利用，不谈保护，就会损害风景名胜资源，使“遗产”成“遗憾”，最终也必将丧失风景名胜利用的基础。因此，搞好保护与利用，认识到位是前提。据云南丽江、福建武夷山等地介绍，正是由于他们在实践中既不盲从于保护论，又不盲从于开发论，而是着力寻找两者之间的结合点，牢固树立了“利用必须服从保护，保护是为了更好利用”的认识观，才使他们在风景名胜资源的保护与利用上走上了可持续发展之路，迈入了世界自然文化遗产行列，也从而使当地的风景名胜资源成为他们取之不竭的财富。
第二，搞好风景名胜资源保护与利用，必须坚持规划指导。规划具有保护与利用的控制、协调作用，具有前瞻性、统一性、过程性的特点，决定了它在搞好风景名胜资源的保护与利用方面的作用至关重要。因此，各地为加强本地资源的保护、利用，体现在规划编制方面则是不遗余力、不惜代价。安徽黄山、广西桂林等地为促进风景名胜的保护与利用，邀请中科院、北京大学、建设部等单位专家历时三年多时间编制了总体规划；山东淄博、江苏无锡等地对于编制《总体规划》和《景区详规》的风景名胜管理机构实行政策优惠、经济补助；河北秦皇岛、安徽马鞍山、山东忻州等地明确要求在风景名胜资源保护与利用上要以规划为准绳，做到总规、详规和项目规划一个都不能少。并在实践中坚持规划的过程性管理，严格按照“评估分析—编制审查—公示反馈—实施监督—定期修订”的过程进行，确保规划能够与时俱进，实现保护与利用相协调的功能。据浙江诸暨、湖南岳阳、江西井冈山等地介绍，由于注重了科学规划与规划控制，近年来当地风景名胜区中新建的各种建筑在建筑风格、选址、体量和环境保护等方面与风景名胜区固有风格做到了水乳交融，起到了画龙点睛作用，一方面发展了当地风景名胜，另一方面丰富了旅游内容，取得了明显效果。
第三，搞好风景名胜区保护与利用，必须严格管理。风景名胜的保护与利用是一对矛盾关系，要处理好两者关系，必须综合运用行政、经济、法律等多种手段，加强管理。综合各地交流的经验，他们普遍采取的措施主要有：一是加强法制管理。认真贯彻落实有关法律、法规，严格坚持“先评估、后建设”的原则，严禁污染和败笔项目开工建设。同时，对环境保护设施与批准的建设项目做到同时设计、同时施工、同时验收；二是严格标准化管理。按照可持续发展要求，制订绿色旅游产品质量标准、绿色旅游服务标准和绿色旅游管理标准，确保旅游开发、经营消费管理的制度化、标准化和规范化，最大限度降低对资源的破坏程度；三是实施目标管理。坚持每年把风景名胜的保护与利用列入干部工作目标考核内容，严格奖惩，硬帐硬结，以增强保护效果。
第四，搞好风景名胜保护与利用，必须完善投入机制。同所有行业一样，没有投入支持，风景名胜的保护与利用就无从谈起。为妥善解决好投入制约问题，各地一方面积极出题目，做好对上资金争取工作，争取上级补助资金用于工程建设，改善景区环境。另一方面，积极探索和建立多渠道筹集保护资金的投入机制。浙江诸暨市在风景区的门票收益中，将保护资金单列，建立了保护资金的制度化来源；湖南岳阳在规划控制前提下，尝试对风景名胜资源实行有偿使用，明确资源有偿使用收益中用于保护的资金不少于40%，确立了依赖风景名胜资源获利的资源补偿金制度，使风景名胜区在良好的资金保障下得到更为有效的保护和利用，形成风景名胜区保护与利用的良性循环。
第五，搞好风景名胜的保护和利用，必须理顺体制。风景名胜资源的保护与利用，涉及众多单位和部门，协调、管理的任务很重，难度很大。为推动风景名胜区的可持续发展，许多地方都以理顺管理体制为突破口，大胆实施改革。四川峨嵋山市赋予峨嵋山管委会享有县级政府职能，对峨嵋山的规划、建设和管理全权负责。同时明确景区内的公安、工商、林业、文化等部门在业务上接受上级部门的指导，在行政上由管委会领导，并把景区内的黄湾乡也委托管委会代管；浙江省诸暨市成立诸暨市风景旅游管理局，对原属文化、宗教、林业、水利等部门管理的风景名胜资源实行集中统一管理。同时，大胆剥离风景旅游管理局的管理与经营职能，实行政企分开，做到景区管理部门专司管理，经营部门一心经营，有效地促使了管理部门与经营部门的协调，适应了风景名胜区生产力发展的要求。
三、搞好我市风景名胜保护与利用工作的几点思考
近年来，在市委、市政府的高度重视和关心下，我市风景名胜保护与利用工作取得了明显成绩。截止2002年，全市共有各级风景名胜区11家，其中国家级1家，省级4家，市县级6家，当年实现门票收入1406万元，占到全市旅游门票收入的46.9%。从总体上看，整个保护与利用工作情况较好，但出现的一些苗头也不容忽视：
一是规划编制滞后，盲目开发建设时有发生。目前，全市11家风景名胜区中，只有不到一半的风景名胜区编制了总体规划，但还没有1家编制过详细规划和项目规划。在已经编制的总体规划之中，部分还是多年以前编制以后再未修编过的规划，规划水平不高，难以适应新形势、新要求。受这些因素影响，个别地方已将一些旅游接待设施建在了风景名胜区的核心区内，出现了破坏性建设的苗头。长此以往，后果不堪设想。
二是管理体制不顺，利用与保护水平低下。从目前情况看，全市11家风景名胜区，除隆中属于管委会自身管理外，其他景区分别属于县、乡政府及文化、建设、宗教、林业、水利、民政等部门。这种各自为阵的管理体制，表现在资源利用上存在着规划难实施、建设难进行、促销难统一；在资源保护上存在着资金难筹措，标准难规范，法规难执行；在日常管理上存在着认识难统一，工作难开展，协调难到位，形成了“都管都不管”的局面，既不利于提高工作效率，又难以满足保护与利用需要。
三是历史遗留问题较多，对风景名胜区的保护提出了严峻挑战。由于历史原因，目前，我市绝大部分风景名胜区的周边及内部环境都很复杂，对我市风景名胜事业的保护与利用造成了严重损害。如古隆中不仅被毗邻的襄樊学院直接损害了其“清静幽雅、田园淡泊”的特色风格，而且其核心区内还有开山炸石的水泥厂、石灰厂等企业直接对其山体进行开掘；谷城薤山名胜区核心区内至今仍有许多农户散居，每年产生大量的生活垃圾和固体废弃物；保康县黄磷、磷肥等化工厂产生的废气不仅直接污染荆山生态风景核心区，而且产生的污水还严重污染到下游的南河风景名胜区，等等。
形成这些问题的原因是多方面的，但总的来讲，主要有以下几点：一是目光短浅。看不到机关学校、厂矿企业等可以在任何地方兴建，而风景名胜一旦被毁坏就不能再生的独特属性，为获取眼前的、局部的利益而对一些损害风景名胜的事情听之任之；二是畏难情绪。担心从事风景名胜区的保护与利用，既要长期投入大量资金、精力，又要引起短期内的税费减少、职工下岗、社会稳定等现实问题，弄得不好，会引火烧身，思想上求稳怕乱，不敢去解决；三是盲目冲动。主观上有搞好开发建设的良好愿望和工作积极性，但是由于不懂得保护与利用的客观规律，不能按科学规律办事，或是受认识局限，对资源品质缺乏准确判断，开发项目不能适应市场需要，造成资源极大浪费，好心办成坏事，效果适得其反。此外，还有部门利益驱动、工作重视不够等原因。这些，都需要采取行之有效的措施，有的放矢地加以解决。具体而言，可以采取以下措施：
第一，加强宣传教育和制度管理，引导全社会增强保护与利用意识和实践能力。要以报刊杂志、广播电视等新闻媒体为阵地，有计划、有重点地宣传搞好风景名胜保护与利用的重大意义，组织社会各界参与讨论，引导全市上下充分认识风景名胜资源不像一般的农业资源、工业资源或其他资源那样损失了可以拿回来，或能被其他资源所代替的这种独特属性，树立正确的保护观和利用观，从而增强严格保护与合理利用的自觉性。同时，对掌握着风景名胜区决策权和管理权的单位及其主要负责人，有步骤、有目的地轮番开展教育培训。要将有关风景名胜保护与利用的法律法规、工作规律作为培训的重要内容，促使他们学习掌握科学规律，增强科学决策、科学保护和科学利用的意识。
风景名胜区的行业主管部门——园林局要充分发挥对风景名胜区归口管理的职能，建立和完善《景区建设项目环境保护管理程序》、《景区建设项目审批程序》和《景区城建监察管理办法》等相关管理制度，积极组织各级风景名胜区按照“高起点、高标准、高质量、高品位”的要求，限期编制、完成风景名胜区发展总体规划和详细规划，适时完成重大旅游项目设计规划。要坚持把风景名胜区的保护与利用纳入部门年度工作的重要议事日程，以规划实施为依据，定时间、定科室、定人员开展检查督办，及时纠正工作偏差，坚决刹住盲目冲动、不按科学规律进行保护与利用的风气，把保护与利用工作进入制度化、科学化管理的轨道，促使全社会提高对风景名胜的保护与利用意识，增强工作效果。
第二，理顺管理体制，对风景名胜的保护与利用实行集中统一管理。由于当前我市风景名胜区在行政上隶属不同行业、不同部门，在日常管理上政出多门、各自为阵，导致在工作实践中政令不畅、相互制肘等现象时有发生，直接威胁了风景名胜区的保护与利用。因此，要解决好这些问题，各风景名胜区必须结合本地实际大胆进行探索。当前，可以采取三种方法进行理顺：其一，成立风景区管理委员会。借鉴四川峨眉山市的经验，按照国家《风景名胜区管理条例》的规定，成立风景区管理委员会，相应赋予国家级和省级风景名胜区管理委员会分别享有县级、乡镇政府管理权限的职能，全面负责本级风景名胜区的保护、利用工作。明确风景名胜区内的林业、公安、文物、规划、环保等部门在业务上接受上级部门的指导，在行政上接受风景区管委会的管理。通过集中统一管理，解决好现有风景名胜区管理中存在的“有利都管、无利都不管”的现象。其二，成立风景区管理及旅游工作委员会。委员会由市委、市政府主要领导任主任，1名常委和副市长任副主任，下设若干个专班。专班由四大家领导牵头，风景名胜管理委员会、旅游、园林、林业、文化、宗教、水利等相关职能部门参加，具体负责环保、规划、旅游景区的开发建设和协调管理，确保风景名胜区保护与利用决策“一个口子”对外，“一个专班”落实，减少制肘、扯皮、违规等现象发生。其三，按照“减少环节，便于协调，提高效率”的原则，调整市领导职责分工。即将风景区管委会、文物、宗教、旅游等工作联系紧密，业务性质接近的部门集中划归一个市领导分管，确保在保护与利用上能够做到统筹兼顾，统一步调，提高效率。
第三，不断创新工作思路，积极消化历史包袱。鉴于历史遗留问题已对风景名胜区构成严重威胁的实际现状，各地对于风景名胜核心区内的企业、农户等，要下决心进行搬迁。对因财力、稳定等原因短期难以关闭和搬迁的，也要制定搬迁规划，列出停产关闭工作进度，限期解决。可以尝试采取三种办法：
第一，政府出资。一方面，要求各地把解决风景名胜区历史遗留问题同发展小城镇、扶贫搬迁、退耕还林、生态保护、污染治理等工作有机结合，列入当地经济和社会发展计划，对上积极争取项目资金，拓宽投入渠道。另一方面，尝试建立风景名胜保护转移补偿基金，每年从风景名胜区旅游门票收入和税收收入中提取一定比例的资金，专项用于消化历史包袱。
其二，政府出资与市场运作相结合。坚决打破思想樊篱，把除风景名胜区核心区以外的所有资源和项目全部推向市场，大胆探索风景名胜资源有偿使用的新路子。对于资源收益，明确要求用于消化历史包袱和风景名胜的保护，做到取之于资源，用之于资源，使其与政府专项保护资金形成风景名胜保护与利用的稳定收入来源。
其三，大力调整产业结构。积极依托风景名胜资源，在充分保护的前提下，引导、鼓励、支持风景名胜区内部和周边地区牢固树立风景就是商品，景点就是企业的观念，一切以旅游经济为中心，大力实行产业转向，积极参与旅游业的配套服务。通过结构调整，大力发展旅游业，在潜移默化中把景区内部及其周边企业从开山炸石、生产水泥等“破坏性”行业中置换出来，逐步消化历史遗留问题。
二OO三年九月二十日