《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》情况报告

尊敬的顾秀莲副委员长及全国人大常委会执法检查组各位领导：   

首先，我代表松原市委、市政府欢迎首长一行到松原检查指导工作。松原市是1992年设立的地级市，辖前郭县、扶余县、乾安县、长岭县和宁江区。另设三个省级开发区，分别是松原经济技术开发区、松原农业高新技术开发区和查干湖旅游经济开发区。全市幅员面积2.2万平方公里，总人口277.7万人，其中有未成年人40万人。下面，我将松原市贯彻实施《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》（以下简称“两法”）的有关情况向各位领导做简要汇报。  

  一、“两法”贯彻实施的基本情况　　松原市成立以来，一直把保障未成年人合法权益、有效预防和控制未成年人犯罪作为一项基础工程来抓。特别是“两法”的相继颁布实施，对保护未成年人身心健康、培养未成年人的良好品行、有效地预防和减少未成年人犯罪起到了重要作用。我市按照国家、省关于贯彻实施“两法”的意见和要求，制定实施规划，强化组织保障，采取有力措施，在全市范围内形成了齐抓共管、众力合为的良好局面，收到了较好的效果。我们主要做了以下几方面工作。   

（一）高度重视，统筹安排，加大宣传力度     “两法”的颁布实施，为保护未成年人合法权益、预防未成年人犯罪提供了法律保障。为积极做好“两法”的贯彻实施工作，全市各级政府高度重视，组织相关部门、司法机关、人民团体等社会各方面认真开展了学习宣传活动，结合《义务教育法》和《教师法》、《劳动法》等法律法规进行了全面系统地学习，既掌握了其主要内容和精神实质，又解决了思想认识问题。在此基础上，我们突出抓了以下三个工作环节：  
  一是制定规划。各级政府把“两法”纳入“三五”、“四五”普法规划中，作为年度普法工作的重点内容。同时，要求相关部门结合工作实际，有计划、有重点地抓好贯彻实施。我们在认真总结几年来贯彻落实《未成年人保护法》基本经验的基础上，1999年研究制定了《关于在全市中小学深入贯彻落实“两法”的指导意见》，要求各地将“两法”的学习纳入学生法制教学内容，纳入教师普及教育政策法规考试内容。各县（区）也都制定了具体的实施办法和工作规则，确保了“两法”的贯彻实施。   
二是组织培训。针对执法人员素质偏低、执法质量不高的实际情况，我们加大了培训力度。1999年以来，全市共举办30余期“两法”宣传骨干培训班，为大规模搞好宣传学习活动培训了一支强有力的队伍。市公安局通过开办“两法”培训班，有效解决了县局个别执法人员在办理行政案件时，侵犯未成年人合法权益的问题，大大提高了办案民警的业务素质，在近几年的执法检查、质量考评和复议应诉中，很少发生类似事件，案件合格率达到了98%以上。   
三是搞好宣传。为使“两法”深入人心，我们采取了灵活多样的方式，大张旗鼓地开展了宣传工作。通过发放宣传单、刷写宣传标语、悬挂过街横幅、组织知识竞赛等办法，在全社会营造了“两法”宣传学习的浓厚氛围。同时，还利用广播、电视、报刊等宣传媒体，开辟了普法专栏，加大了“两法”的宣传力度。1998年以来，全市先后举行了20余次大型的宣传活动，开展法律咨询活动30余次，接受咨询30000余人次，发放宣传材料20000多份，出动宣传车40台（次），举办知识竞赛100余次，广播电视报纸发稿200余件。通过大力开展学习宣传活动，提高了广大干部群众的法律责任意识，创造了全社会依法保护未成年人健康成长和预防未成年人犯罪的良好舆论氛围。  

（二）突出重点，加强执法，实行综合治理    “两法”颁布实施以来，我们突出抓好未成年人群体的教育工作和校园周边环境及文化娱乐市场的治理，依靠全社会的力量，齐抓共管，综合治理，切实保护了未成年人的身心健康和合法权益，有效地预防了未成年人犯罪。    一是从学校教育入手，强化法制意识。随着我国改革开放的深入和市场经济体制改革的深化，新旧观念、新旧体制不断发生激荡和碰撞，加之西方国家思想意识领域的渗透与西化，我们的社会环境日趋复杂，一些未成年人的世界观、人生观受到较大的冲击，犯罪活动有所增加，并呈现出犯罪低龄化、成年化和多元化的特点。针对这一严峻形势，我们结合“两法”的贯彻实施，通过采取普法教育与依法治校相结合，课堂教育与课外教育相结合，法制教育与思想品德教育相结合等具体措施，加强了对未成年人的法制教育。
一是强化了宏观指导。几年来，我们相继下发了《关于加强学校法制宣传教育的通知》、《关于“四五”普法期间加强青少年法制教育的若干意见》等文件，明确了中小学法制教育的目标任务、内容要求和方法步骤。按照市里的统一部署，每个学校都建立了教职工法律学习考核、学生法制教育、学校普法档案管理等一系列制度，使教育普法工作制度化。
二是开展了送法进校活动。在全市中小学开展了以法律辅导为主、第二课堂和社会实践活动为补充的法制教育，充分发挥课堂教育主渠道作用，保证了中小学生法制课教学有大纲、学习有教材、教育有效果。1998年以来，全市累计法制授课近10万课时，受教育学生达50余万人次。三是开展了警校共建活动。我们坚持以依法治校为载体，从公安、司法部门选调精干人员，为学校配备了法制副校长或法制辅导员。通过经常到学校给学生上法制教育课，对有不良行为的学生进行帮教等具体方式，协助学校做了大量的法制教育工作。同时，也提高了青少年学生的辨别是非和自我约束的能力，增强了自我防范意识。    二是从社会环境入手，治理校园周边秩序。为巩固未成年人的法制教育效果，保证未成年人有一个健康成长的学习环境，我们针对校园周边环境存在的突出问题，每年不定期组织协调有关部门进行执法检查，集中治理整顿全市校园的周边环境。特别是对距学校200米以内，严重危害未成年人身心健康的网吧、录像厅、电子游戏厅等经营场所重拳频出，毫不留情，坚决责令迁出或依法取缔。1999年以来，全市共收缴非法音像制品5万余张，非法书报刊35000余册，有奖游戏机200余台，关闭取缔非法文化经营单位400余家，对1200余家从事非法经营活动的文化经营场所进行了行政处罚。  
  三是从父母影响入手，抓好家庭教育。家长是未成年人的监护人。切实提高家长的责任意识和法律意识，是保障未成年人健康成长的重要环节。近年来，我们把建立家长学校和家长委员会当作教育工作的重要内容来抓。目前，全市共有250多所学校建立了家长学校或家长委员会。每年集中举办家长培训班，并把“两法”作为培训的重要内容，使家长明确监护职责和扶养义务，自觉地以健康的思想品德和适当的方法影响和教育未成年人，引导未成年人积极参与有益于身心健康的活动，从正面教育、主动防范入手，避免他们误入歧途。同时，很多学校还通过家长学校和家长委员会的渠道，让家长直接参与学校和班务管理，参与学生的在校活动，使学校同家长及时沟通情况，解决了家庭教育和学校教育相互脱节的弊端，较好地发挥了学校、家庭、社会“三位一体”教育网络的作用。   
四是从教育转化入手，及时矫治未成年人的不良行为。当前，人们将未成年人犯罪同吸毒和环境污染并称为“三大公害”，未成年人犯罪已成为一个不容忽视的社会问题。我们在预防未成年人犯罪工作中，建立了学校、家庭、社会三结合的青少年教育网络，形成了全方位、系统化的青少年教育体系，通过综合治理，学校、家庭、社会都积极主动地承担起教育未成年人的义务，协调联动，形成合力，有效地预防了未成年人犯罪。在此基础上，我们根据中小学生不同年龄的生理、心理特点，有计划地开展了思想、道德、纪律教育，做好后进和失足青少年的教育转化工作，把它作为预防未成年人犯罪的一个有效途径。宁江区实验小学成立了帮教小组，对有劣迹行为的学生，开展帮教转化工作。通过召开“做遵纪守法的好少年”主题校会等活动，积极引导劣迹生改正缺点和错误。各级人民法院都设立了少年法庭，专门审理未成年人刑事案件，对这类案件都不公开审理。在审理中，坚持从简从轻的原则，以教育为主、惩罚为辅，尽量采用缓、减、免的处罚方法。对判处缓刑或管制的罪犯，司法机关都与当地组织或学校取得联系，落实帮教措施，建立帮教档案，并定期回访。  
五是从维权入手，严厉打击侵害未成年人的违法犯罪活动。对侵害未成年人的违法犯罪活动，我们始终高度重视，要求公安部门迅速反应，加大打击力度，切实保护未成年人的人身安全。2001年，轰动全市的“3·28”绑架案，公安机关仅用了38小时就成功解救了被绑架的未成年人张某，又用短短的9天时间将绑匪抓捕归案。此案的迅速侦破，有力地震慑了针对未成年人的犯罪，打击了犯罪分子的嚣张气焰。扶余县针对侵害中小学生人身安全案件，集中警力，严厉打击，几年来破获抢劫、敲诈、勒索学生钱物案件13起，查结殴打学生的治安案件22起，治安处罚22人。长岭县针对几所学校连续发生的抢夺学生财物、殴打学生等违法犯罪行为，及时组织精干警力打掉犯罪团伙，切实维护和保障了学生的合法权益和人身安全。乾安县在全县中小学校配备校警46人，为学生创造了良好的学习和生活环境。  
（三）群策群力，集中力量，为青少年办好事办实事    几年来，我们动员社会各方面的力量，切实解决了未成年人中弱势群体的实际困难，维护了未成年人合法权益。1998年以来，我们在全市开展了救助贫困学生活动，截至2002年末，全市共筹集资金630余万元，救助贫困生28000多人次，使全市314名孤儿衣食住学都有了着落。1998年，我们借助全省实施百所希望小学建设的契机，广泛动员市内外、国内外各方面力量，筹资600余万元，建设30所希望小学。通过争取国家和省青少年发展基金，救助贫困学生1500余名。全市各级关工委会同相关部门大力开展了帮教活动，在全市范围内建立了以老同志为主体的各级帮教小组974个，参加帮教人员3277人，使全市60%以上的帮教对象有了明显转变。司法机关开展了创建“青少年维权岗”活动，为未成年人提供优质法律服务。几年来，共代理了300余起涉及侵犯未成年人合法权益的案件，帮助100余名未成年人行使了索赔权。    二、存在的主要问题    几年来，在“两法”贯彻实施过程中，虽然我们做了大量工作，取得了一些成绩，但是也存在一些问题，有些问题应该说还是共性的，要引起我们的高度重视，要采取有效的措施，认真加以解决。主要有以下几个方面。 
  （一）对贯彻“两法”的认识还存在偏差。“两法”已经 颁布实施多年，实事求是地说，认识问题并没有等到很好的解决，“两法”还没有等到全社会的广泛关注，从政府来看，各级领导主要把大量的精力都放在了发展经济工作上，没有把“两法”的贯彻实施摆上应有的位置，以至于个别领导还不知道“两法”的主要内容。从家庭和学校看，个别家长和老师也存在一些模糊认识，即使在工作中渗透了“两法”的精神，但也不是从贯彻“两法”的高度去认识的   
（二）贯彻实施“两法”的措施还不到位。对于“两法”的宣传力度不够大，普及不广泛，还存在死角死面，还没有做到家喻户晓、人人皆知。工作方法滞后，挽救性的措施多，预防性的措施少，新措施少，老办法多，工作措施不能满足形势发展的需要。比如，近来年存在一个突出问题，城市流动人口增多，随着农村人口的大量涌入城市，很多未成年人随着父母一同流动，但是由于各种各样的原因，这一部分未成年人不能及时入学，因为社会环境也不够好，因此这部分未成年人很快就流入社会，很快成为有问题的少年，成为“家庭管不着、社会管不着、学校管不着”的“三不管”的少年。    (三)贯彻落实“两法”的有效机制还没有完全形成。一方面是家庭、学校和社会还没有形成网络。从家庭的角度看，还存在着不合乎实际的望子成龙、逼子成龙的做法，特别是单亲家庭的未成年人犯罪现象增多，占整个未成年人犯罪现象的60%以上。从学校的角度看，注重学生的知识教育，忽视学生的思想道德和法制教育的现象还依然存在。从社会的角度看，消极文化的影响在增加，对未成年人有着很大的毒害作用。因此，从当前实际情况看，学校、家庭、社会三者还没有很好的结合起来。另一方面，执法部门的责任不清，维护未成年人的合法权益涉及政府多个部门，但在一些具体工作中，部门之间的配合还不够好，还没有形成真正的合力，还存在各自为战、各行其事的现象。  

(四)未成年人的保护和预防未成年人犯罪任务依然十分艰巨。一方面，未成年人的犯罪现象有逐年增加的趋势，呈现出低龄化、成人化、智能化的趋势。另一方面，侵害未成年人的合法权益的问题也越来越突出，特别是由于未成年人的自我保护意识比较弱，维权的意识比较弱，极其容易成为不法分子侵害的对象。因此，保护和预防将是一项长期的任务。另外，未成年人的群体利益和其它群体利益的矛盾也在加剧，家庭、家长强迫学生辍学，教师体罚学生的现象等也时有发生。  

  三、今后的对策和建议  
  （一）进一步提高认识。我们要站在党和国家前途命运的高度，充分认识未成年人的保护和预防犯罪的重要意义，不断增强责任感和紧迫感，要动员全社会的力量，关心和爱护未成年人的成长。最近，我们将建立联席会议制度，建立起街道包家庭、单位包家长、家长包学生的联保责任制，家长、学校和社会分别承担起各自的法律责任，建立起完整的、系统的工作网络，把保护未成年人的成长和预防未成年人犯罪工作续做好。   
（二）要加大“两法”的普及力度。我们要以全国人大执法检查组到松原检查工作为契机，在全市开展一起学法、送法活动，使“两法”的普及深入到学校、家庭、机关、社区等各个领域，增强普法的针对性。同时要进一步完善规章制度，加强对普法工作的宏观指导。
    (三)不断优化未成年人的成长环境。一要加强未成年人的教育和引导。要引导他们积极参加有利于身心健康的活动。二要严厉打击传播淫秽犯罪、毒品犯罪和其它引诱、教唆未成年人犯罪等违法活动。三要进一步加强对失足青少年的帮教和转化工作。关心他们的身心健康，关心他们的家庭生活，关心他们的进一步成长，防止他们重新犯罪。我们建议国家结合“两法”的宣传活动，尽快出台有关影视文化用品分级管理的办法。  
  (四)加大资金投入。松原是新建市，建市才10年，文化基础设施非常薄弱，青少年的活动和教育基地的数量和质量还不能满足广大青少年的需求。我们要积极创造条件，加快青少年宫、少儿影院、儿童公园、少儿图书馆等场馆建设，积极为青少年的健康成长创造良好的活动空间。今年，市政府决定，专门从财政拿出20万元作为保护未成年人合法权益的专项基金。我们建议，从国家开始，各级政府都要设立保护未成年人合法权益的专项基金。加大政府对这项工作的投入。   
(五)强化组织领导。未成年人的保护工作是一项庞大的系统工程，维护未成年人的合法权益是全社会的共同责任。我们松原市决定，准备成立由市政府牵头、由政府各个部门和群团组织参加的未成年人保护委员会，充分发挥未成年人保护委员会的职能，综合协调、督促检查各成员单位的工作。半年要召开一次例会，专门研究解决工作中存在的问题。同时，我们也要求各县区、各街道也要成立相应机构，真正形成全社会齐抓共管、各负其责的保护机制。 
   (六)建议要进一步完善配套的法律法规。要根据经济和社会发展的实际情况，要制定一些相配套的行政法规和司法解释，健全未成年人的法律保护体系。比如，“两法”的法条都比较原则，要有一个实施细则，同时，也需要“两高”针对“两法”实施过程中出现的问题出台一些司法解释。这样，才能很好的落实“两法”的普及工作。这样，就能使家庭保护更加完善、学校保护更加具体、司法保护更加原则、社会保护更加全面。